发展新型农村集体经济的基层困境与现实悖论

潘 璐 戴小燕

以农村土地集体所有制为基础的集体经济是我国社会主义现代化建设中的一项重要制度设计。自党的十八大以来,中共中央、国务院和各部门不断加强和完善农村集体经济的制度建设,支持、指导和规范农村集体经济发展。2017年,党的十九大提出实施乡村振兴战略,将“壮大集体经济”作为实施乡村振兴战略的重要内容。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》从深度贫困地区脱贫、建立现代农业经营体系、推进农村集体产权制度改革、增强农民在产业融合发展中的利益联结等方面提出培育壮大集体经济、发展新型农村集体经济的重要性。2020年,党的十九届五中全会在“全面推进乡村振兴”部分再次强调“发展新型农村集体经济”。2021年,中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》也提出,深化农村集体产权制度改革、发展壮大新型农村集体经济,是深化农村改革、全面推进乡村振兴的重要组成部分。

在这一政策背景下,当前学术研究的重点是论述发展农村集体经济的必然性和必要性,论述发展壮大农村集体经济对于全面实现乡村振兴、实现共同富裕目标的重要意义(高鸣等,2021;崔超,2021;陆雷,赵黎,2021;芦千文,杨义武,2022)。例如,在政治层面,发展农村集体经济可以使农村基层党组织获得广大村民的拥护,能够增强治理主体的治理能力,促进村民自治在广度和深度上扩展;在经济层面,发展农村集体经济能够为农村公共基础设施建设提供资金来源,为乡村防护和社会互助等当代职能提供社区公共财力基础,提高农业产业化经营的效率;在社会层面,农村集体经济实力是否强大,直接关系到村庄农民收入、村民生活环境、生产条件,集体经济的发展可以提升农民的组织化程度,使农民与集体之间建立密切的利益联系(冯道杰,汪婷,2010;吕方等,2019;贺雪峰,2019;丁波,2020)。

各地在发展新型农村集体经济的过程中涌现出了许多经验特色和典型村庄,如贵州省塘约村的村社一体合作社(张慧鹏,2017;李汉卿,2020)、山西省蒲韩社区的综合农协(吕新雨,2017;杨团,2017)、山东省烟台市的党支部领办合作社(江宇,2020;孟捷,2022)等。但是,从现实来看,农村集体经济发展成功的案例仍是少数。大量村庄,尤其是中西部农村地区仍处于农村集体经济发展的起步阶段,面临村庄发展和政策执行的诸多困境。本研究基于2021年在河北、山东、浙江、陕西、湖南5省10村进行的实地调研(1)按照学术规范,本文对调研县、乡、村和访谈对象进行了匿名化处理。,着重分析当前新型农村集体经济发展中的基层困境。农民和村庄对发展集体经济具有切实的内在需求,但是集体经济在实践中既面临产业发展的经济制约,又受到政治考核的行政制约,其实现形式往往出现与“带动小农户发展”的制度初衷偏离的现实悖论。学术研究在对新型农村集体经济进行政策解读和制度诠释的同时,更应正视基层现实中的难点问题,在对现实的理解和反思中完善政策设计与实践路径。

发展新型农村集体经济是在农村家庭承包经营基础上的一次生产关系大变革,而这种制度变革是否可能、可行,取决于农村当下的生产力发展对更高层次的集中与联合是否具有现实需求。村庄对发展集体经济的诉求,是通过发挥集体对于农户和国家的补位作用解决村庄内生发展的现实问题,在农业和农村发展中提供那些无法靠单个农户和国家来实现的公共物品。这些公共物品突出地体现为带动小农户发展的组织联结和提供多元的社区公共设施与服务。

(一)以组织联结带动小农户发展

中西部农村地区的乡村产业以农业种植和养殖为主要类型,土地仍是小农户重要的生计来源之一。小农户在产业发展中的普遍困境和需求主要体现在农业社会化服务和农业产业化组织两个方面。

第一,农业社会化服务不足。以老人和女性为主要劳动力的“老人农业”“留守农业”是中国农业的重要形态。对这些小农户而言,农业生产的首要目的是满足自家的消费需求,农业对农村家庭发挥着重要的食物自给功能。因此,小农户既希望维持土地上的耕作、不愿将土地撂荒,又面临劳动力高龄化、土地细碎化等带来的生产困境。他们对农业社会化服务有着较强的现实需求,这种情况在丘陵地区和山区农村尤为典型。河北省千山县山桃村农业种植以玉米、红薯等粮食作物和花生等油料作物为主。由于地处山地丘陵且土地细碎、机械化程度低,人力劳作极为辛苦。村里的留守妇女表示：“现在的地都是你家二分他家三分,家里老人妇女干不来,地块太小了,找播种机、收割机也弄不来。要是能把地都连成片,各家各户的地都丈量出来记个账,统一耕种统一收获,那样既可以解决老人、妇女干不动的问题,土地资源也不会浪费了。”在调研的10个村庄,劳动力不足成为小农户最突出的生产困境,40.2%的受访小农户提出制约农业发展的主要问题是缺少劳动力。这意味着小农户农业生产的维系需要在家庭基本经营单元的基础上进行更大范围的组织与统合。

第二,农业产业化组织不完善。在现代市场经济环境中,小农户作为专业的商品生产者,已深深地嵌入高度社会化的现代农业产业分工体系(吴重庆,张慧鹏,2019)。农民虽然具有高度的市场意识,但是由于无法及时、准确、全面地掌握市场供求关系和变化趋势,往往面临农产品滞销、增产不增收的困境。在河北省千山县山桃村,由于农产品形不成规模、缺少销路等,农民生产的板栗、核桃、粉条大量滞销,只能贱卖。浙江省天歌县茶岭村的农户分散管理了村中的700亩茶园。小农户茶叶种植面积小,通常是自己简单加工之后到县城零售,或是等待中间商上门收购,在销售环节处于劣势。村民意识到,“小农户种1亩地产100斤茶青只能卖给小作坊,大家各顾各的、单打独斗,产量和价格都上不去。”如果能把小农户组织起来,形成一个规模化的产业组织,就能打开市场、提高收益。然而,由于山区地理位置偏僻、交通不便等,村庄引不来农业企业等社会资本,村庄内生的种植大户在经营方面自身难保,难以承担带动小农户发展的角色。

随着现代农业的发展,农业合作社、农业企业等多元化的市场主体已经成为农业社会化服务供给和农业产业化组织中的重要载体。然而,这些资本主导的农业社会化服务供给主体和农业产业化组织并不能完全适应小农户的发展需求,且常常使小农户受到农业资本化的挤压与剥夺,陷入结构性的困境之中。农业机械化、大型喷灌设施、机械化统防统治的发展使得农业社会化服务的供给出现了“服务规模化”的趋势,分散的小农户在获取服务的过程中极易被排斥(陈义媛,2017)。“公司+农户”“公司+合作社+农户”等农业产业化组织形式虽然在一定程度上降低了小农户融入市场的交易成本,但都存在利益联结不稳定、农户利益易受侵害的风险(熊万胜,2009)。一些自然条件较为复杂恶劣的地区往往不受资本青睐,既没有下乡的社会资本,也没有内生的规模化经营主体,缺少市场化的农业社会化服务与农业产业组织。在市场无法满足小农户发展需求的情况下,集体应该担任服务供给者和产业组织者角色,协调农业生产经营体系中的多方利益关系,以集体经济制度对企业和市场制度进行补充。

针对小农户产业发展中的问题,《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出,要发展壮大农村集体经济,提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平,有效带动小农户发展。农业农村部印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》中也指出,要支持农村集体经济组织通过发展农业生产性服务,发挥统一经营功能。本研究发现,小农户对集体在产业发展中的带动作用充满期待,37.3%的受访者认为乡村产业发展主要靠村干部和村集体(见表1)。无论是农民还是县、乡、村各级干部都认为,村庄产业的发展需要资源的适度规模与集中,村庄产业的发展需要统一的组织和管理,小农户产业的发展需要有效的带动,而村集体无疑更具有带动农户发展的制度合法性与组织优势。

表1 您认为乡村产业发展主要靠谁? 单位：%

(二)以社区自主供给满足公共品需求

农村税费改革之后,在“工业反哺农业、城市反哺乡村”的背景下,农村公共品的供给形成了以政府提供为主、农村社区内生型供给为辅的特征,中央财政投资成为农村公共品供给的主要资金来源。例如,在脱贫攻坚之前,陕西省红石县每年县财政仅有1亿～2亿元左右,脱贫攻坚5年间国家对该县农业农村的资金投入超过了之前20年的总和。然而,在乡村振兴背景下,这种外部依赖型的公共品供给无法满足村庄需求,农民对社区公共品的多元需求无法通过自上而下的供给模式全部满足,迫切需要村庄加强公共品的自我供给。

第一,政府自上而下的公共品供给与农民需求存在脱节。政府部门提供的往往是具有普惠性质的、区域型的公共产品,公共品的供给状况取决于各级政府的财政能力、发展理念与政绩偏好。尤其在当下项目制的公共服务供给模式中,国家主导型的供给特征更为明显(文军,吴晓凯,2018)。这种供给机制无法有效表达农民的公共品需求偏好,政府投入大量资金建设的项目有时并不符合村庄和农民的日常生活现实,容易造成公共资源的低效利用和浪费。例如,山东省青云县在川溪村进行水利项目建设,对水库大坝进行修缮,并为各家各户接入灌溉管道引水。地方政府通过招投标的方式在村庄实施基础设施建设项目,村民却普遍认为该项目不切实际。“村里人均二三分地,农民宁愿靠天吃饭也不浇地。好年景时小麦亩产700～800斤,按每斤麦子1块钱的价格,出去打5天工就(把卖粮食的钱)挣回来了,有浇水的功夫还不如出去打工挣钱。施工队只负责引入管道,不考虑后续排水问题,最后验收时村里还不得不签字。政府把这些基建项目承包给公司,根本不考虑老百姓的实际使用需求。”

第二,社区内生型公共品供给缺少集体经济支撑。与公共品的政府供给模式相比,村庄内生型的公共品供给有其独特优点。内生型公共品供给的成本相对较低,农民容易表达自己的需求偏好,且公共品的生产和组织过程有利于促进社区整合、增强社区社会资本。然而,由于缺乏村集体经济的支撑,中西部地区村庄难以满足村民对道路交通、水利设施等基本生产生活公共品的需求。受益于脱贫攻坚以来专项资金的注入,河北省山桃村每年的村集体收入由之前的一万元提高到了五六万元。但这笔收入对于社区公共服务和管理而言依然捉襟见肘：垃圾清理由政府购买市场化服务承担,但是山沟岭岈的垃圾清理需要村庄自己承担;政府每年拨款3 200元用于森林防火,但是山区森林防火任务重,村里还需额外雇人护林防火;全村目前尚未实现自来水入户,村民生产生活用水困难,遇上旱年饮用水都难以保证。“村集体没有收入真的很难给老百姓做事,做点标牌、警示标志之类的都不够。”湖南省照水县飞燕村村内道路路面破碎泥泞,道路问题成了村民反映最多的民生问题。村庄修路的费用预算约20万,县财政资金可以提供路面硬化的经费,但是基础路面和路基要由村庄自己解决。而且,县财政提供的资金也要由村里先行垫付,在建设验收合格之后再拨付资金。村里没有集体收入,2020年修建公路桥时还有55万的工程欠款至今没还上,村干部想要修路已是有心无力。

第三,乡村振兴战略的长期性对社区内生型公共品供给提出挑战。在脱贫攻坚时期,国家将大量资源下沉到农村基层,用于贫困地区的产业发展和贫困人口的生计改善。和5年脱贫攻坚战相比,乡村振兴面向的对象更广、持续的时间更长,村庄发展不可能再主要依靠国家财政投入实现“冲刺式”跨越,村庄公共品的供给更多依靠社区自身的能动性。如一些村干部所言,“上面给钱是暂时的,村庄发展还是要靠自己(集体)”。“十三五”期间,浙江省天歌县创建省级新时代美丽乡村达标村127个、精品村42个,省级美丽乡村示范乡镇7个、特色精品村19个,县财政每年投入5 000万元用于村庄基础设施、道路改造、桥梁铺设、景观打造等,美丽乡村建设成效显著。然而,美丽乡村建设在后期维护管理方面存在较大困难。县农业农村局干部表示：“维护管理肯定是村集体负责,县里对于美丽乡村提升村每年有50万的维护经费,但是只能承担50个村。剩下的村子怎么去维护道路和绿化?那就只能靠村集体自己出钱。大多数村集体经济薄弱,很难拿出这笔钱,前期的建设成果很可能无法管护。”

社区公共产品的自我供给也能够为实现农村善治提供物质基础,成为村庄整合的物质手段之一。然而,随着农村一分到底的经济体制改革,许多村庄集体经济萎缩,缺乏施惠村民的能力。很多村集体主要承担有限的公共服务和被动维持社会稳定的功能,对村民的动员能力变弱,使得村庄治理无力(王思斌,2018)。如果村集体具有为村民提供服务的经济基础,在村庄治理中会有更强的组织和动员能力。如山东省青云县一些村干部所言,“村里要是年年有收入,年年能给村民分红,对老百姓就有约束力。村里就可以出个村规民约,村民要是乱倒垃圾,中秋节村里发月饼就没你的份,过年发猪肉就不给你,村民就没法挑理。现在集体收入达不到,我们(村干部)说话也不硬气。”

在发展壮大集体经济的宏观政策环境下,各省纷纷出台政策意见,把发展集体经济作为基层乡村的重要政治任务,将集体经济发展数量和增长速度作为衡量村干部业绩的主要考核指标。例如,湖南省提出,把扶持壮大村级集体经济情况纳为县级党委和政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要内容,纳为市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容(2)湖南省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步加快发展壮大农村集体经济的意见》.中部新闻网.(2021-09-16)[2022-06-10].http：//www.cnzbnews.cn/html/hunan/555311631660684.html。。因此,很多地方是由组织部门而不是农业农村部门牵头发展新型农村集体经济,意在强调发展农村集体经济的政治首位。有研究认为,以政经合一、党政合一的方式发展政治与经济融于一体的集体经济组织,能够将制度嵌入市场,有助于在更高层次将市场转化为“有效市场”(孟捷,2022)。但是,基层干部的组织原则和政治素养并不能完全解决和规避经济活动中的技术性问题,各地村庄面临着缺少发展集体经济的可用资源、缺少集体经济组织带头人、产业发展风险大的困境。在资源、人才、市场的多重限制下,如何发展集体经济是摆在基层干部面前的普遍难题。

(一)产业发展缺少可用资源

农村集体资产是集体经济发展的重要物质基础。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产(3)中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见.中央人民政府网.(2016-12-29)[2022-06-10].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm。。在调研的10个村庄中,除了个别“明星村”由于集中了大量财政资金投入和社会资本投资而形成了较多经营性资产之外,大部分村庄缺少经营性资产。与重点村相比,普通村庄只拥有集体所有的土地、林地等资源性资产,发展集体经济只能在土地上做文章。村集体虽然是农村土地的所有权主体,但事实上,在目前的土地制度安排中,村集体普遍处于“无地可用”的尴尬境地,缺少对集体土地进行组织利用的自主权利。

第一,建设用地匮乏限制集体产业发展。缺少建设用地是各地农村面临的普遍问题。一方面,各级政府对农用地、耕地、永久基本农田等转为建设用地进行严格审批;另一方面,各地通过将农用地征收为国有土地用于城市建设。这种土地制度促进了土地向城市转换,加剧了城市建设对农村土地资源的挤占与垄断,关闭了乡村的自主用地权力(刘守英,熊雪锋,2018)。缺少建设用地严重限制了村庄非农经济活动和多元产业的发展。例如,湖南省照水县关下村发展金银花种植,加工金银花需要建一个烤房,但是由于没有建设用地指标,只能作罢。一些基层干部表示,“一方面要保耕地红线,另一方面村庄发展又需要建设用地,没有建设用地,产业怎么发展?我们(村干部)啥也干不了”,“如果土地制度不做调整,要实现产业兴旺就是一句梦话”。

第二,农地承包到户后土地资源难集中。自家庭联产承包责任制实施以来,大多数村庄已将土地、山林、水库等资产全部包产到户或组,将集体资产应分尽分,村集体已没有可统一支配的农地。河北省千山县柳音乡山桃村1985年进行了荒山承包,30年承包期满后,有些村民由于在荒山里造了地,不愿意再将山地交回集体。林台镇坡上村也已按30年或50年的承包期将荒山、河套包给了村民,村集体想返租倒包、发展其他产业,却因流转成本太高难以承担而搁置。此外,面对一些农户因外出或年迈而将农地选择性抛荒的情况,村集体也难以对其承包地进行统一管理。对此,一些村干部感叹道：“无论有没有条件都要搞集体经济,什么都分了怎么搞集体经济呀?”

巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、完善承包地“三权”分置制度,是乡村振兴的基本制度保障。党中央提出,要保持土地承包关系稳定并长久不变。农村集体经济的发展不能以破坏土地承包关系和农户家庭经营的稳定性为代价。因此,在目前的条件下,要想突破集体经济发展的资源困境,村集体要么通过对小农户进行有效组织,使分散承包的农业资源产生新的集体效益;要么依赖外部资源的投入,实现“集体资产再造”。

(二)产业发展缺少经营人才

农村集体经济的公有制性质决定了它的发展需要村干部的谋划和带动,村干部要在其中发挥主导作用。无论村民还是基层政府都非常看重村干部带动村庄经济发展的经营能力,对村干部的角色要求已不再满足于落实国家政策、完成日常事务、维持村庄秩序等基础性职能。研究发现,在村民最看重村干部的各项能力和表现中,位于前两位的是“办事公平公正,不谋私利”(33.1%)和“带领群众致富”(29.4%),另有5.9%和5.7%的被访者最看重村干部“跑项目、跑政策”和“招商引资”的能力;若将“带领群众致富”“跑项目、跑政策”和“招商引资”进行合并,则有41%的农民最看重的是村干部发展村庄经济的能力。这一结果体现出村民对村干部领导力的重视：村干部既要有带动村民共同发展的公心与责任心,又要有带动村民共同发展的能力。村民认为,村干部要“有人脉”“口才好”“脑筋好”“有关系”;有的村民甚至认为,乡村振兴能否实现,很大程度上取决于村干部的能力强弱。

县、乡干部更加重视村干部发展村庄经济的经营能力。河北省千山县的农业干部认为,“村干部得解放思想,有谋划,带动村庄发展。好的村干部要在完成上级规定的任务之外带动村民因地制宜搞发展。”经济发达、市场经济活跃的地区对村干部的经营能力提出了更高要求。浙江省天歌县的一位副县长认为,“村书记和村干部最需要具备的是企业家精神。村干部要有经营村庄、运营村庄的能力,要像企业家一样管理好村庄,要用好人、用好资源、用好资本。村干部要有市场化的头脑和视野,能够看到全省、全市乃至世界的大局,了解整个产业的导向是什么,政府的导向是什么,哪些东西可以引进来,哪些东西可以做。”浙江省潭塘镇干部将村书记的标准总结为“四力”,即好的村书记要有“个人魅力、经济实力、干事的魄力和家族的势力”。

然而现实中,大部分村干部很难实现村民和基层政府的角色期待,难以具备产业发展所需的全面而系统的领导能力与经营能力。村干部能力的发挥也受到个人、村庄、制度等多重因素的影响。村干部工资性收入普遍较低,这使得村干部不愿或是难以将主要精力投入村庄发展。2009年之前,河北省千山县村干部每月工资只有70元;2009年之后,村干部工资改为县财政发放,逐渐涨到了目前的1 000元。一些村干部在任职之后无法兼顾自己原先的经济活动,导致家庭经营性收入骤减,在家庭生计和村务工作之间产生矛盾。村庄产业发展要靠项目,一些村干部在县里没有关系、没有人脉,“跑”不来项目和资金。一些村庄村干部老龄化,“村委支委都是老头子,观念比较落后,都不会用电脑”,没有发展产业的视野和思维。各地基层政府希望通过换届选举实现村干部年轻化,选任年轻的村书记带领村庄发展。但是,一些年轻的村书记由于缺乏实践经验、难以适应复杂的乡村社会或是在村外从事经营等原因,无心、无力发展村庄产业,更多的是将村干部作为自己职业发展的过渡、缓冲或跳板。

(三)农业产业面临多重风险

在缺少城市化和第二、三产业驱动的背景下,利用本地的农耕传统与自然资源优势因地制宜地发展农业种植和养殖业、进行适度规模化的现代农业经营,是中西部地区农村集体经济最常见的产业选择。农业是自然风险与市场风险相互交织的产业。农业对自然条件的依赖性强,各种自然灾害和病虫害会造成农业减产和经营损失。农业生产周期长,对市场信息反应迟缓,生产者无法根据市场变化及时做出调整。农产品需求弹性小,一旦农产品供过于求又会引起市场价格的急剧下跌。同时,规模化的种植和养殖,尤其是经济作物种植的前期投资大,收益回报周期长、见效慢,这些特点都加大了农业产业的经营风险。

集体带动发展农业产业并不意味着集体必然能比小农户更有效地规避风险。河北省林台镇在脱贫攻坚阶段以苹果种植作为主要扶贫产业,在6个村建立合作社,以集体经济形式进行规模种植,种植面积3 000多亩。集体采取土地入股、资金入股和劳务入股的模式,将农户土地流转集中后统一规划、管理和销售,合作社成员参加劳动用工可支取报酬或折算计入资金股。坡上村2015年成立村集体经济合作社,以每亩地每年1 000元的流转费流转农户80亩土地种植苹果。2019年,合作社收益1万元;2020年,收益15万元;2021年,春季遭受风灾,影响了果树授粉,没有实现增产。合作社发展前期使用了多项扶贫资金,截至2021年总投入约200万元。原本预计5年收回成本,但是由于生产周期长、遭受自然灾害和扶贫资金投入减少等原因,目前正面临严重资金问题。果园每年用于土地流转、日常管理和维护的投入成本约为4 000元/亩,村集体已借款36万元维持生产,但仍拖欠农户8万元的土地流转费。面对经营困境,村集体计划把合作社转让给个人经营,但是至今没人愿意承包。

集体作为经营主体发展农业产业,需要解决农业生产、组织和销售各个环节出现的问题与困难,需要深度参与市场经济、与其他经营主体进行互动和竞争。集体在统合小农户经营的同时将分散的风险集中和转移给了集体。此外,集体进行的规模化种植和养殖又使其在生产成本、自然灾害等方面面临额外风险。例如,浙江省天歌县的清水鱼养殖产业从传统的农户分散养殖发展为规模化养殖之后,病虫害问题突显,每年鱼群病死率达30%～40%。在笔者参与的另一项调研中,宁夏回族自治区青同县不少村庄以养殖园区作为集体经济经营项目。近年来,当地牛羊养殖市场不景气,小农户养殖还能保持略有收益或至少不亏损,但是集体经营的规模养殖却普遍亏损。集体在参与市场经济的过程中,需要金融、技术、市场等多种产业服务的支持,需要成熟的产业组织体系和产业环境作为支撑。在中西部地区市场环境和农业产业化发展不完善的背景下,集体经济组织更缺乏风险应对能力,要想维持集体经济的存续只能更多依赖政府的资金扶持。

村集体一方面处于集体经济发展困境,另一方面面临地方政府“消薄”“破零”的指令任务和行政压力。例如,陕西省按照无收入、年收入10万元及以下、年收入10万～50万元、年收入50万元及以上的标准,将村集体经济组织分为空壳村、薄弱村、一般村和富裕村4类,提出到2022年消除空壳村、提升薄弱村、壮大一般村、做强富裕村。浙江省提出,到2022年底,使经济发达县市区的村年经营性收入达到20万元以上、加快发展县的村年经营性收入达到8万元以上、其他县市区的村年经营性收入达到12万元以上(4)浙江省委、省政府办公厅发文强调 推进村级集体经济“飞地”抱团发展.搜狐网.(2019-01-07)[2022-06-10].https：//www.sohu.com/a/287295996_822829。。在宁夏回族自治区青同县,为加强村干部发展集体经济的责任心,地方部门要求村书记个人注资5万元、其他村干部每人注资1万元投入集体资产,以实现村干部与集体风险共担。这种行政任务张力迫使乡、村干部倾向于采取一些便捷的手段和方式快速获得集体收入。尤其是中西部地区的农村集体经济发展处于起步阶段,在人口结构、产业结构、人才资源、城市化驱动等方面面临结构性劣势。这使得农村集体经济更倾向于以资产租赁和资源开发而非直接从事生产经营的方式获得集体收入(高鸣,芦千文,2019)。如此一来,发展壮大集体经济被简单等同于集体收入增加,同时集体收入的增加也无须通过对农民进行组织联结就可实现。本研究调研的浙江、山东、陕西等省都在大力发展农村集体经济,然而调研发现,仍有32%的村民不了解本村的集体经济与集体资产的经营管理,只有37.7%的受访者对集体经济发展状况表示满意。即便在已经全面实现农村集体经济“消薄”的浙江省,也仅有41.1%的受访者对集体经济表示满意(见表2)。不仅如此,集体经济在增收的背后还面临高成本、高债务、形式化等问题,呈现出唯数字、唯指标、脱离农民基础的发展悖论。

表2 您对村庄集体资产经营管理/发展集体经济的评价 单位：%

(一)集体经济增收的隐性成本

2017年,浙江省打响了三年村集体经济“消薄”战。至2019年底,省定6 920个集体经济薄弱村全面消除。2020年,浙江省启动新一轮村级集体经济巩固提升三年行动,提出到2022年消除年收入20万元且经营性收入10万元以下的集体经济相对薄弱村(雷刘功等,2021)。除发展农业产业、乡村旅游和光伏新型能源等常见的产业类型外,浙江省薄弱村壮大集体经济主要依靠的是资产收益的模式。村集体将闲置的山塘水库、山林耕地等资产对外出租承包,将集体土地财产权进行抵押和流转,从中获得租金收益。缺乏集体资源的村庄通过“飞地物业”的形式,在县城、集镇、工业园区等地新建或购置标准厂房、商铺店面、农贸市场等房产,获得长期租赁收益(严瑾等,2020)。

浙江省茶岭村的集体经济就是在“消薄”行动中发展起来的。该村2020年集体收入20余万元,其中光伏发电收益约5万元、有机稻种植收益8万元、综合服务楼出租收入10万元。具体来看,村集体80亩有机水稻种植是国家公园建设项目的一部分。村里以500元/亩的价格将土地流转到集体手中,按照绿色、生态、有机、无公害的标准使用雇工进行种植,项目给予村集体每亩每年200元的补偿款,并对干稻谷按保底价收购。综合服务楼的建设是由省对口帮扶单位提供的“消薄”项目,帮扶单位和县财政局分别投入了140万元和100万元。综合服务楼按照高端民宿的定位设计建设,引入外部资本承包经营,经营者每年交给村集体10万元租金。

2020年,县政府将茶岭村的集体经济“消薄”任务定为10万元,任务虽已达标,但是存在集体收入虚高的问题。该村在综合服务楼的建设中欠了各类工程款项70多万元,庞大的村庄债务并未计入集体经济的成本—收益核算中。再如,2020年,有机稻的种植收益23万元,但是其中种植成本为17万元。由于“消薄”任务不计算成本,叠加光伏收益和其他集体收益后,该村上报的集体经济收入超过了30万元,获得了“消薄先进村”的称号和表彰。2021年,县政府将该村的集体经济收入指标一下子提高到了50万元,村干部显然无法完成这一任务。迫于问责压力,一些没有产业的村庄只能采取变通的方式完成“消薄”任务,“有的村集体拿100万存到银行,每年收个五六万元利息,用这个作为村集体收入”。由于薄弱村庄普遍面临缺少资源、缺少发展项目的困境,浙江省委办公厅、省政府办公厅在印发的《关于推进村级集体经济“飞地”抱团发展的实施意见》中提出,到2022年底,要将资源有限、通过其他办法难以“消薄”的村全部纳入“飞地”抱团发展项目(5)浙江省委、省政府办公厅发文强调 推进村级集体经济“飞地”抱团发展.搜狐网.(2019-01-07)[2022-06-10].https：//www.sohu.com/a/287295996_822829。。这一举措为薄弱村庄完成“消薄”任务指明了思路,但是也在很大程度上将集体经济简化为了集体收入,强化了集体经济指标化的政绩导向。

(二)党支部领办合作社的空壳化

2017年4月,山东省烟台市在全国率先提出并开始施行“党支部领办合作社”,把农村基层党建和产业发展结合起来,旨在解决农业农村发展中“集体穷、支部弱、群众散”的问题。全市成立了3 045个村党支部领办合作社,48万名群众入股,流转土地32万亩,带动集体增收39 100万元,群众增收50 100万元(烟台市委组织部,2021)。从2020年开始,烟台市青云县打造了200多个村庄,全市近1/3 的村庄成立了党支部领办合作社。据县农业农村局的干部介绍,这个比例在烟台市仅处于中等水平,很多市县对党支部领办合作社的推广力度更大。然而,由于人口结构、产业类型、经营模式和村干部能力等因素的影响,大多数村庄虽然建立了合作社,却并未发挥带动村民发展的“领办”作用。

青云县桂原乡目前有15个党支部领办合作社。红果村以粮食作物种植为主,有小麦2 000亩、玉米2 000亩、大豆100亩,以及油料作物花生1 000亩,全部实现了机械化生产。2019年,该村党支部建立了合作社,但一直是个“空壳社”：合作社只取了个名字,既没有项目和经营活动,也没有村民报名入社。村书记认为,村里目前的农业生产没有必要搞合作社,靠粮食作物搞种植合作社是不可能产生集体收益的。川溪村作为桂原乡集体经济发展的典型村,2017年开始获得了县里每年300万元的专项资金支持。2019年,村里建起了21个大棚作为集体资产,发展集体经济。其中,6个大棚以每年12 000元的承包费向村民转包,另外15个大棚由村合作社统一经营。村民车某(合作社的管理员)说：“村支书是董事长,我是经理,合作社没有成员,也没有合作的实质内容,只是以合作社的名义在经营大棚。要说对老百姓的带动作用,就是能给每天来干活的雇工发工资。”

将大棚等集体资产承包给农户个人经营、集体获得租金,虽然产生了集体收入,但并不是“合作”,也不是党支部领办合作社的制度初衷。党支部领办合作社,最重要的是把广大人民群众联合起来,共同分享发展的成果(江宇,戚桂峰,2019)。在当前的理论讨论中,“党支部领办合作社”作为新型集体经济发展的创新模式,其主要特点在于把党组织的领导全面融入农村经济发展和治理,将党支部的政治优势、组织优势同合作社的经济优势以及群众的能动性相结合,重新把分散的农民组织起来,构建村集体与农民群众新的经济联结纽带,实现抱团发展、规模经营(江宇,2020)。然而,在实践中,党支部很难具备组织和带动村民发展产业的能力。即便是政治素质过硬的基层党组织在发展集体经济的过程中同样面临经营能力、市场环境、产业组织体系等诸多挑战。党支部是否懂经营、会管理,合作社能否与企业形成产业链,村庄人口是否能够形成劳动参与和联合,这些都是决定集体经济能否形成和发展的关键因素。在农村集体经济面临的一般性发展困境无法解决的情况下,单纯依靠党支部建立合作社是无法发展好集体经济的。

(三)集体经济的金融化风险

陕西省红石县在脱贫攻坚期间开始推进农村集体经济发展。脱贫攻坚时期,该县99%的村庄在办公经费、基础设施等方面要依靠上级拨款,自身没有创收能力。2016年,全县同步实施农村集体经济发展项目,推进农村集体产权制度改革。除了村集体领办合作社、集体资源资产出租等常见模式之外,该县发展集体经济的一个独特做法是村集体参股市场主体,即村集体以资源、资产、资金参股市场主体,增加集体收入。2016年,红石县对79个贫困村落实财政配股资金6 946万元,对12 586户贫困户按照每户5 000元标准折股量化,对82个村级互助资金协会每村注入财政资金50万元。2020年,该县又对51个非贫困村落实财政配股资金2 688万元,财政资金投入村集体共计13 734万元,村均100余万元。分田到户之后,大部分村庄缺少可支配的集体资产,财政资金的大量注入成为集体经济发展的重要资源基础,也是多数村庄选择通过参股市场主体获得收入的重要原因之一。

红石县松涛村自2018年以来先后获得省、县各级投入的财政资金近500万元。村集体与当地一家农业开发有限公司签订5年合同,将县财政资金200万元投入农家乐经营,每年收益20万元;将农业农村局用于基础设施建设的奖补资金214万投资村内合作社经营,每年收益10万元;将县财政专项资金(“三变”配股资金)64万元投入3家村内合作社,每年收益4.48万元(见表3)。红石县鹿鸣村同样是将财政资金进行再投资获得集体收入。该村2018年4月成立村股份经济合作社,承接“三变”改革配股资金79.5万元(159户贫困户每户配股5 000元)。村集体将这笔资金投入当地3家合作社和1家公司,每年获得5万元收益。鹿鸣村村书记认为,“集体经济就是把财政资金变成股金、投到一个大户,大户拿着钱去投资,全村跟着分红。要把钱投入企业,肯定得找一个放心的企业,不能让他把这个钱拿去打牌赌博或是放高利贷了,一定要保证钱的安全,每年都能收得回来,第二年再把本钱放出去。”

表3 松涛村集体经济投资收益情况

村集体将财政资金转移支付形成的集体资金进行金融化运作并从中获得利息收益,这种增收模式对村集体来说最为便捷,对村干部的经营能力和组织能力的要求较低,颇受调研村庄村干部欢迎。但是,集体资金的金融化运作一方面无法起到带动大多数农户发展的作用,另一方面也存在制度风险。例如,为了便于监督还款,一些村庄将集体资金借贷给村干部个人,村干部利用职务便利获得了公共资金的使用权,发展其个人产业,而非发展村庄集体产业。金融化运作的关键是选择投资企业,然而,村集体目前对产业市场并不具备充分的研判能力,也没有形成防范集体资产流失的风险管理机制。从集体经济增收的角度,村干部希望政府部门对集体经济经营模式减少干预,让集体经济实现更充分的金融化。但是,从资金安全的角度,尤其是在“政经合一”的管理模式下,集体经济的金融化运作可能会造成村干部权力寻租、集体资产运营效率低甚至是集体资产流失的风险。

发展壮大新型农村集体经济既是实现乡村振兴和共同富裕的重要途径,也是农民和农村发展的现实需求,发展农村集体经济的意义与重要性已无须赘言。随着乡村振兴战略的推进实施,农村集体经济也获得了前所未有的有利制度环境。然而,集体经济在实践中既面临产业发展的经济制约,又受到政治考核的行政制约。并非所有村庄都具备发展集体经济的人才、资源与市场环境,多数村干部也并不具备对内组织村庄、对上链接政府、对外开拓市场的能力。对发展集体经济目标的过度行政推进,必然导致实践运作与制度目标的脱节,造成集体经济的发展悖论和名实分离。基于5省10村的实地调研,本文认为这种悖论主要体现在以下三个方面。

第一,发展集体经济被“任务化、指标化”,行政压力加剧集体经济的形式主义。无论是在脱贫攻坚时期还是在当前阶段,各级政府均对农村集体经济增长设定了绩效考核要求,对基层政府产生了较大的问责压力。地方政府普遍采取“下指标”的办法,将集体经济发展数量和增长速度作为衡量村干部业绩的主要考核指标。这种做法将集体经济简化、量化为集体收入,使村庄倾向于以便捷方式实现快速增收,偏离了集体经济带动农民发展的本质内涵。同时,也对一些村庄提出了过高要求,不利于集体经济的健康稳定发展。

第二,集体经济的实现具有较强的外部依赖性,自我持续发展能力不足。集体经济在发展过程中面临缺人才、缺资源、缺市场的现实困境。在此背景下,集体经济的短期显著增长有赖于“压力型体制”下财政资金、工商资本和扶持政策的密集投入,集体经济的自我发展能力并未得到根本提升。村庄普遍借助财政资金转移实现集体资产再造,通过集体资产入股、租赁等方式获得收益,这种实现形式使得农村集体经济难以突破持续发展的内生性困境。

第三,农村集体经济“有收入、无带动”,农民参与感、获得感不强。在发展集体经济的政治任务压力下,各地普遍关注集体经济增收,忽视集体与农民的利益联结。以集体资产收益为主的集体经济实现形式排斥了农民参与,集体收入主要用于村务管理和基本福利保障,未能着力解决小农户关心的产业发展核心问题。集体经济的“数字化”增长与农民不了解、不满意的现实形成强烈反差,使得集体经济无法充分发挥巩固村庄治理的政治效能。

在我国以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下,当前农业农村发展面临的突出问题是如何加强集体“统”的功能、带动分散的个体农户实现共同发展。发展集体经济的要义不是培育独立于农户的市场主体,使其产生最大化的经济效益;而是以经济为载体培育集体的联结功能,使其在经济、社会、政治等多个维度实现对村庄的整合。在当前背景下,我们一方面应正视集体经济发展的现实困境,避免“一刀切”的强力政策推进,适度客观地引导各地发展;另一方面应使集体经济发展的政策实践立足于农民的主体性需求,以农民的共同发展作为设计和评价集体经济的根本依据,使集体经济回归“共同富裕”的价值理性。

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