国土空间规划体系下规划编制人员的知识更新策略

王建纲

（淮安市自然资源和规划局淮安分局，江苏淮安 223001）

当前的国土空间规划专业体系构建与培养工作，目前处于高储备数量人才的国土空间规划编制、审查、执行、管理与监测领域的技术工作者，则需要在实践中主动更新专业知识，以满足岗位需求。新时代国土空间规划体系构建，对城市规划编制人员的专业知识和技术创新能力进行了双重挑战，所以本章的关注重点就是对城市规划编制人员的专业知识更新。

在国土空间总体规划中对设置"永久基本农田保护面积"的法定约束力指标进行了刚性控制，及其后对地方各级人民政府关于落实耕地保护责任目标考评管理等具体工作的认知程度也有了很大不同。

毋庸置疑的是，由各种专业背景的专业技术人员协作完成规划编制工作，始终是一种以解决社会问题为共同目标的相互取长补短、融合创新的过程，而这种合作的过程中，是以认识他人、了解别人为基础的。因为土地空间规划的涉及面相当广泛，所以基本上不可能存在单一人就可以全面了解规划编制中工作要求的全部知识点的情形，即使在当前的规划编制工作实际中，也极少有生产单位可以完全独立进行某个层级的或某种土地空间规划编制。而新时代土地空间规划所产生的强调土地空间中各种基本要素之间的交互关联以及功能组合的综合效能的特点，对所有规划工作者都提供了全面扩展眼界、补充有关专业知识的实际需要。

3.1 土地资源管理背景从业人员的知识更新策略

①规划思路转变。由原来重视城市自然资源中的国土资源这种一个基本要素，逐渐转化为考虑城市规划区内所有资源的合理保护、发展、再利用；
②城市规划的价值导向。由原来着重考察国土效益向协调考察自然环境、国民经济、社会发展“三位一体”价值转化；
③城市规划的技术方法和技能转变。要求人们系统掌握在区域规划、城乡规划、生态建设环境保护规划中包括了城市规划的基本知识、原理和主要城市规划的技术方案，及过往城市规划成果等内容。同时，还要注意掌握统计、数据科学和信息技术方面的有关基础知识与手段，以提高大数据挖掘对决策的支持效果，并增强研究规划制定的科学性。

3.2 城乡规划背景从业人员的知识更新策略

随着国家生态文明工程建设理念的提出，“双评价”制度作为国家土地空间规划各项管理工作与实施的重要基础，底线管理的总体设计思想及其在土地空间规划编制流程中的重要意义也更加凸现了起来。

在新时期中国土地空间规划编制的全新条件下，对城乡规划背景从业人员也将迎来多种认识的改变和重构。在空间层次上，城市规划范围需从城市规划建设空间扩大到全域空间，从“城市规划区”到“小城镇发展界限内的小城镇地域和小城镇发展界限外的乡村地域”再到全域统一整体；
在规模要求上，将关注重心从与城市工程建设紧密结合的土地资源拓展至整个地域内全要素的资源整合控制，以形成经济发展和环境保护相互统筹的总体布局；
在技术路线上，在国家城市体系建设地域规划要求的基础上，往前应符合"双评价"的总体约束，而往后则衔接国家土地综合整治与资源集约节约利用的有关规定，以形成对国土资源全方位的、全过程性的规范指导。

在对土地空间组成要素的认识工作方面，城乡规划背景从业者还需要在了解中国城乡规划学历来重视的各种土地建设空间的空间结构特征和利用特点的基础上，进一步补充对山、水、林、田、湖、草原等土地空间组成要素的认识，以期对组成土地空间结构的全部基本要素产生总体的认识。在对土地空间结构利用的认识工作方面，城乡规划相关背景从业者还需要了解各种天然空间结构（即生态空间）、半自然空间（即农耕空间设计）、人工空间结构（即城镇空间）的保存、发展、使用、恢复与管理等基本方法，从而透彻理解土地空间结构的组合安排和与人们活动的相互关联，为各种空间结构利用的战略性评价与全面平衡打好基础。在城市规划的基础知识工作方面，城乡规划相关背景工作者还需要全方位掌握人们在生产、生活等各种活动中对广大土地空间结构资源的使用方式和空间结构利用情况，并在此基础上以高效使用和优质维护为导向研究土地空间结构资源的合理配置，优化土地空间结构利用与配置的方式方法。

3.3 针对自然资源保护开发利用的知识更新策略

《若干意见》中明确“国土空间规划是加速发展绿色环保产出和生活方式、推动社会主义生态文明管理、建设美丽中国的关键举措”，所以城市规划制定人都应该在全面认识生态文明建设含义的基础上，更加深入理解土地空间规划体系所反映出的生态建设优先原则、发展的政策导向。

规划师除从资源科学视角，掌握资源的基本特征、分布规律及评价标准与使用办法以外，还应着重对城市区域规划范畴内的各种资源，主要是土壤、水域、森林生态、海洋、矿藏、气象等资源，及其周围区域生态系统的基本状况、在资源保护发展和合理使用中面临的重点问题等加以全面认识。

跨区域承接城市规划编制工作各项任务，一方面改变了我国城市规划科技能力分配不平衡的状况，确保了科技力量薄弱的地方可以得到高质量的城市规划科技服务；
但是，与原土地利用规划中主要由国家体制内的城市规划工作单位或所在地人民政府进行城市规划编制工作业务不同，由于长期以来由一个规划编制单元同时担负着某地区的城市规划编制任务，规划编制单元往往可以对规划区的土地资源、自然生态环境、社会经济发展情况和当地政府的施政思想与发展要求等基本状况十分了解，同时储备了一定数量的有关城市规划编制工作所需要的基本信息与统计资料。与之比较，突破属地限制承接规划编制任务具有相当的优越性。另外，也有专家在预判了本次土地空间规划改革后认为，规划的市场范围和城市规划高等院校服务腹地将会产生一种全新的特性一面向特殊区域的持续服务和理论输出也将成常态。所以，对于现阶段突破属地限制介入某地区的土地空间总体规划编制工作的城市规划人，更需要注意补充对该地区土地空间要素和土地空间利用规律的有关专业知识，这对将来进行详细规划和专项规划编制的工作任务将大有裨益。

国土空间规划编制工作内涵复杂，纵向涵盖了从宏观到微观的诸多层次，横向涵盖了我国国土空间的全部基本要素，并包括了多个专业领域的基础理论与方法。空间规划的编制人员必须在充分认识某项规划的总体目标与任务的基础上，进一步厘清本次规划所涵盖的国土空间基本要素，希望在多专业背景的团队协作中，不同学科背景的城市规划师间能够更有效交流、取长补短、融合创新，城市规划师们在进行空间规划编制工作时能够利用综合思考的力量更全面的剖析问题，从而提供最佳的策划方法。

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