自然资源高水平保护与高效率利用指标体系构建研究——以广东省为例

郑泽爽，谢巧巧，孙 晴，李怡颖，杨 欢

（1.广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广东 广州 510290；
2.广东省土地调查规划院，广东 广州 510075）

2018 年以前，自然资源调查监测与统计的各项工作分散在国土、林业、水利、住建等部门，自然资源调查统计评估的指标名称、计量单位、分类标准等内容五花八门，交叉重叠等矛盾突出。自然资源部自成立以来，整合土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水资源的调查职责，逐步实现资源、环境、生态的有效管控。在系统梳理与整合国土、海洋、测绘地理信息、城乡规划等有关统计调查制度基础上，制定了“1+8”的“综合+专业”统计调查制度体系。

目前，国内外关于自然资源保护利用指标体系的研究侧重自然资源统计调查，主要反映自然资源的特征和状态，如国外的生态城市指标、生态足迹等可持续发展指标体系，国内的资源环境承载力评价指标体系、自然资源综合统计调查制度、自然资源可持续开发利用评价体系、自然资源节约集约利用指标体系等[1-4]。但通过指标体系全面反映自然资源的特征和状态、发挥指标体系评价的激励和导向作用、引导自然资源保护利用的效果不足。自然资源系统是复杂的巨系统，各要素并不是孤立的，相关部门需要构建更加系统、全面的指标体系，且能够通过调节政策和管理措施建立适当的自然资源反应机制。

本文通过梳理新发展阶段自然资源高水平保护与高效率利用的内涵、特征、任务和要求，从产权制度、空间治理、生态保护、资源管理和资源配置5 个方面，构建自然资源高水平保护与高效率利用指标体系。以广东省为例，分析自然资源保护和利用现状，综合分析指标对引导自然资源高水平保护与高效率利用的作用和影响，提出相应建议，为相关部门履行自然资源保护利用职能，实施自然资源全要素、全周期、全方位管理提供参考，为实现自然资源保护利用方式根本转变提供支撑。

1.1 概念内涵

自然资源保护是支撑人类生存和社会发展的基础，是维持和改变自然资源的数量、质量和功能等性状的动态过程或系统工程。体现在数量和质量两个方面，维持自然资源数量不减少、质量不下降和功能不减弱[5]。因此，自然资源高水平保护应是对资源数量和质量的同步保护。自然资源高水平保护的实现要加强目标指标管控，在目标指标上体现领先水平；
也要运用新的技术手段开展自然资源保护动态监管，在技术方法上体现高水平。

自然资源利用是指在一定的社会经济技术下，使自然资源能够产生生态效益或经济价值，提高人类当前和未来福利的一种使用方式。高效的自然资源利用，应以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益，与技术进步、产业结构、制度质量、对外开放等因素密切相关[6]。自然资源高效率利用的实现，要在资源开发利用过程中运用新的技术手段提高单位资源的利用效率，通过完善的产权制度扩大资源有偿使用范围、促进闲置资源二次开发利用和优化资源市场化配置，实现资源利用全过程的保障与监管[7]。

总之，自然资源高水平保护既是高效率利用的根本前提，也是高效率利用的首要原则；
自然资源高效率利用既是高水平保护的必然要求，又是高水平保护的最终目的。自然资源高水平保护与高效率利用的推进，不但需要“保护”和“传承”自然资源、“创新”和“规划”自然资源，而且需要从总量把控和资源品质方面实现自然资源的高水平保护，从资源配置、利用效率和资源管理方面实现自然资源的高效率利用。

1.2 指标体系构建思路

当前，各地在自然资源保护利用的过程中，普遍面临总量减少、功能退化的低水平保护和管理模糊、开发粗放、配置低效的低效率利用的现实问题。为实现自然资源高水平保护与高效率利用的目标，本文从总量管控、质量提升、高效管理、高效利用和高效配置5 个方向，结合国家生态文明体制改革要求，从落实总量管理与全面节约、强化整体保护与系统修复、深化产权制度改革、加强空间治理现代化[8]、优化资源配置[9]5 个方面，构建自然资源高水平保护与高效率利用指标体系，其体系逻辑框架如图1 所示。

图1 指标体系逻辑框架

1.3 指标选取原则

自然资源高水平保护与高效率利用指标体系的构建原则主要包括以下几个方面。

（1）科学性。指标设计应符合自然资源管理部门实际，满足其管理和应用需求。

（2）系统性。指标应涉及自然资源保护和利用全流程，体现山水林田湖草沙全要素保护，具有层次性和内在联系，作为一个整体发挥作用。

（3）可行性。指标所需的统计数据和统计口径应与现有的自然资源管理数据充分衔接，同时指标应选取易获取、可操作的计算数据。

（4）指导性。所选的定量目标型指标体现高水平保护与高效率利用的评估成效，所选的定性任务型指标引导实施自然资源全要素、全周期、全方位管理。

1.4 指标体系设计

本文全面梳理国家和省级层面发布的自然资源相关政策、规划及考核要求等文件，围绕产权制度、空间治理、生态保护、资源管理和资源配置5 个维度选取了40 项关键指标，构建自然资源高水平保护与高效率利用指标体系，如图2 和表1所示。其中，3 项产权制度评估指标反映自然资源资产“家底”情况的掌握水平，体现全面查清自然资源资产家底、落实自然资源所有者权责、创新自然资源资产所有权实现形式等工作内容。6 项空间治理评估指标反映推进空间治理和结构优化的水平，体现强化重大发展战略空间保障、健全国土空间规划制度、推进国土空间用途管制全覆盖等工作内容。17 项资源管理评估指标反映各类自然资源的总量管理和节约集约水平，主要包括落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度、水资源管理制度、健全森林湿地保护制度、海洋资源开发保护制度、矿产资源绿色开发利用制度等内容。10 项生态保护评估指标反映环境整体保护和系统修复的水平，主要包括推进重要自然生态空间整体保护，统筹山水林田湖草沙系统修复，健全生态产品保护补偿机制，建立生态产品价值实现机制，全面助力“碳达峰、碳中和”等内容。4 项资源配置评估指标反映自然要素市场化配置改革的水平，完善自然资源有偿使用制度、加快建立统一的自然资源要素市场、推动工业用地配置改革等内容。表1 中的GDP（gross domestic product）为国内生产总值。

表1 广东省自然资源高水平保护与高效率利用目标

续表

图2 指标体系设计

“十四五”时期，广东省将提高自然资源保护水平和利用效率，争创自然资源高水平保护与高效率利用示范省[10]。当前，广东省自然资源保护和利用方面与高水平保护和高效率利用的目标存在一定差距。

2.1 广东省自然资源保护利用现状特征

2.1.1 自然资源保护与高水平目标管控不匹配

广东省自然资源保护存在绝对数量大、人均占有量少，保护和开发矛盾突出等问题，传统的资源保护方式难以满足当前的发展需求。从资源保护的数量看，2020 年广东省耕地面积为1.90 万km2，较第二次全国土地调查（以下简称“二调”）减少了0.60 万km2，人均耕地面积由439.96 m2减少到153.32 m2[11]，不足全国平均水平的1/5，2000 m2以下的耕地图斑数量占比达80%，但其面积占比仅为7%，可供开垦为耕地的后备资源潜力日益匮乏。森林覆盖率为58.66%，低于同期湖南（覆盖率为59.96%）、浙江（覆盖率为61.15%）及福建（覆盖率为66.8%）等省份的森林覆盖率。湿地保护率为49.26%，低于全国平均水平（湿地保护率为50%）；
十年来，大陆自然岸线保有率下降了1.64%。

从资源保护的质量看，广东省近岸海域10.5%的海水水质为劣四类（集中分布在珠江口、汕头港、湛江港等河口海湾），其近岸海域水质整体保护水平低于同期山东省（劣四类海水水质占比为8.5%）和江苏省（劣四类海水水质占比为7.0%）的近岸海域水质整体保护水平[12]。广东省受污染耕地安全利用率为87.31%，低于湖南省（受污染耕地安全利用率为91%）[13]受污染耕地安全利用率，土壤污染防治工作有待加强。

2.1.2 自然资源利用与高效率目标要求不匹配

从自然资源利用的效率看，粗放、低效、浪费的问题依然突出，广东省自然资源利用与高效率目标管控不匹配。2020 年，广东省地均GDP 为0.6 亿元/km2，明显低于韩国、日本等发达经济体的地均GDP。人均城镇建设用地面积为109 m2，高于国家标准（小于或等于100 m2）；
人均农村居民点用地面积达242 m2，远超标准村镇规划标准（小于或等于150 m2）。广东省土地开发强度为11.7%，低于江苏省（土地开发强度为21.50%）、山东省（土地开发强度为18.01%）、浙江省（土地开发强度为12.33%）的土地开发强度。广东省人均综合用水量为321.5 m3、万元GDP 用水量为36.6 m3，两者均高于同期山东（人均综合用水量为220 m3、万元GDP 用水量为30.4 m3）、浙江（人均综合用水量为256 m3、万元GDP 用水量为25.4 m3）等沿海省份的水平，水资源利用效率较发达国家平均水平也存在较大差距。

2.2 指标体系目标设定

根据广东省自然资源的自然地理特征、保护开发现状及社会经济发展预期，结合“十四五”规划、国土空间规划等系列规划，本文对标国内外先进地区的标准，设定广东省自然资源高水平保护与高效率利用目标，具体包括数量型指标和任务型指标两类。其中，数量型指标是指可直接利用数字衡量、评估工作表现的具体量化指标，任务型指标是指用于衡量工作推进情况的定性指标。基于易获取、可操作的原则，数量型指标占比为90%。

2.3 指标体系综合分析

（1）全民所有自然资源资产清查核算与平衡表制度反映全省自然资源资产家底的摸查情况，相关部门通过分解逐年任务推动全省自然资源资产平衡表编制制度基本建立。

（2）自然资源确权登记覆盖率反映全民所有自然资源资产所有者职责的落实情况，本文结合广东省目前工作的推进情况提出确权登记全覆盖的目标。

（3）分类科学的自然资源资产产权体系反映自然资源资产所有权实现形式的创新情况，通过细分任务提出基本构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。

2.3.2 空间治理指标

（1）土地开发强度和建设用地地均GDP 反映广东省重要区域发展战略的落实情况，根据“一核、一带、一区”区域的人口、土地、经济之间相互关系分别制定近期和远期目标。

（2）地级市国土空间规划编制完成率、地级市年度城市体检完成率和村庄规划优化提升完成率，反映国土空间规划体系和空间规划制度建设情况，推动全省实现总体规划、详细规划、专项规划全覆盖。

（3）生态保护红线范围内城乡建设用地面积，反映国土空间用途管制全覆盖工作的推进水平，未来将引导生态保护红线内的建设用地持续退出。

该区为晋西黄土高原组成部分，属于典型的黄土残垣沟壑区，沟深坡陡，水土流失严重，地形北部高南部低，是世界上最大的黄土分布地区，地貌类型有黄土塬、梁、峁、沟等，由图2可看出，吕梁山纵贯南北，地表起伏变化剧烈，其中运城市地形地貌条件较好。该区域黄土层深厚适合开掘窑洞，窑洞是我国特殊的民间建筑，在精品线路规划中地位重要。窑洞建筑被誉为中华一绝，其特点就是人与自然和睦相处、共生，简单易修、省材省料，坚固耐用冬暖夏凉，是农耕文化的代表，是民俗文化的载体，体现着浓厚的黄土风情。

2.3.3 资源管理指标

（1）永久基本农田保护面积、耕地保有量和人均耕地面积，反映耕地用途管制程度和最严格的耕地保护制度落实情况。

（2）新增建设用地规模、“三旧”改造完成面积、人均城镇建设用地面积和单位GDP 使用建设用地下降率，反映存量建设用地盘活水平、土地资源利用效率和最严格的节约用地制度落实情况。

（3）人均年用水量、水资源开发利用率、农业灌溉有效系数和万元GDP 用水量下降率，反映用水总量和用水效率的双控制水平和最严格的水资源管理制度落实情况。

（4）湿地保有量和森林覆盖率，反映湿地和森林资源的保护程度。

（5）大陆自然岸线保有率和近岸海域水质优良面积比例，反映海洋资源的保护开发水平。

（6）矿产资源综合利用率和持证在采矿山达到绿色矿山建设标准比例，反映矿产资源集约开发程度，本文提出持证在采矿山达到绿色矿山建设标准比例达100%。

2.3.4 生态保护指标

（1）自然保护地面积和生态保护红线面积，反映重要自然生态空间整体保护程度，结合当前全省国土空间规划划定的自然保护地和生态红线情况，本文提出应维持全省自然保护地面积和生态保护红线面积不减少的目标。

（2）地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、受污染耕地安全利用率、滨海湿地修复面积及新增造林和生态修复面积，反映统筹山水林田湖草沙系统修复工作的进展，各项指标需按目标实现一定提升。

（3）碳普惠制核证减排量累计成交量，反映生态产品价值化的实现程度。

（4）森林蓄积量、非化石能源占一次能源消费比重和单位GDP 能耗，从增碳汇和降碳排两个方面支持广东省率先实现“碳达峰、碳中和”，各项指标以国家核定目标为要求。

2.3.5 资源配置指标

（1）自然资源政府公示价格体系建设情况反映自然资源有偿使用制度的完善情况，考核各地政府在自然资源有偿使用方面建立的相关制度情况，推动全面建立自然资源有偿使用制度。

（2）土地流转率，反映农村土地制度的改革情况，推动实现全省农村承包地流转率不断提升。

（3）全省工业用地控制线划定完成率和新供国有工业用地实行“标准地”供应比例，反映工业用地市场配置改革的推动情况，推动实现全面完成全省工业用地控制线划定，落实工业用地“标准地”供应。

自然资源高水平保护与高效率利用推进工作是一项以自然资源部门为主导、相关部门协调推进的系统性工程。广东省自然资源高水平保护与高效率利用示范建设工作，应充分发挥指标体系的“指挥棒”作用，完善管理制度和动态监测制度，助力自然资源治理体系和治理能力现代化建设。

3.1 指标考核和动态监测制度建立

本文结合广东省珠三角、沿海经济带东西两翼和北部生态发展区的发展情况，根据各城市地域特征、资源禀赋、经济发展等实际情况合理确定指标目标任务，采取分类指标加权打分的方式对指标落实情况进行综合评价和考核。政府部门加强协同合作，完善自然资源相关统计制度，统一和规范数据统计口径和计算方法，提高数据的一致性和易获取性。

依托国土空间基础信息平台和规划“一张图”系统，对接各个部门的环境和气候监测网络，融入大数据、全球导航卫星系统、遥感和地理信息系统等技术，获取自然岸线保有率、受污染耕地安全利用率等数据，建立多部门协同的常态化数据监测平台，实现自然资源开发利用动态监测监管[14]。建立健全指标监督考核制度，将指标纳入各地的年度目标考核内容，并将考核结果与各地的用地、用能、碳排放指标挂钩。

3.2 指标体系内容适时滚动更新

本文结合经济社会和政策变化，适时新增符合发展需要和政策要求的指标项，同时淘汰低效或失效的指标，滚动更新[15]指标体系内容。根据各地的发展实际情况，分区制定指标体系并确定目标值。分阶段分解指标目标，制定各地的年度实施方案，搭建指标年度实施计划信息平台，跟踪自然资源开发利用情况，逐年逐项地落实目标任务，并在任务推进中逐步修正、调整和完善指标体系，保障实现远期目标。

3.3 支撑指标体系控制的管理制度建立

本文将指标体系纳入各地区和各部门的经济社会发展综合评价和绩效考核，实行目标责任制，增强地方政府的责任意识。健全指标的项目许可制度，将“三旧”改造完成面积、全省工业用地控制线划定完成率等指标融入规划许可、土地出让、设计招标、施工许可、施工管理与竣工验收等关键环节。将指标融入各层次和各类型规划，对于国土空间类指标，可将其纳入国土空间规划约束性或预期性指标并进行控制；
对于其他通过非空间载体实施的指标，则在实施过程中贯彻落实。同时，加强指标之间的衔接，确保总目标一致、指标分解和时序安排有序。

自然资源高水平保护与高效率利用涉及多领域和多方面，指标构建需要全面反映其内容要求。随着社会不断进步，自然资源高水平保护与高效率利用也将面临一系列新情况和新问题，其指标体系构建具有复杂性和阶段性，需要在实践中不断丰富和完善，更好调控和引导自然资源保护利用。

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