行政争议实质性化解省域检察实践及优化

张传广

摘 要：检察机关以专项活动为引领全方位推进行政争议的实质性化解工作，在破解诉讼“程序空转”、深化诉源治理等方面取得积极成效。但实践中也发现检察机关开展行政争议实质性化解工作存在立法依据不足、公开听证使用率低、化解方式单一等问题。以A省检察机关行政争议实质性化解工作实践为分析样本，提出完善顶层设计、准确把握监督和化解方式、依托“府检联动”机制增强化解合力、强化队伍建设等优化措施。

关键词：行政争议 检察监督 府检联动 实质性化解

行政争议系行政机关因履行行政管理和执法职责与公民、组织等相对人之间产生的争议。为贯彻落实习近平法治思想，切实践行以人民为中心的发展思想，充分发挥行政检察监督职能，推动解决诉讼“程序空转”问题，根据最高人民检察院部署，2019年10月，A省检察院在全省开展为期一年的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，取得了良好成效。自2021年起全省检察机关已将实质性化解行政争议作为常态化工作开展。2021年党中央发布《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察机关行政争议实质性化解工作进行强调。A省检察机关通过各种措施全方位推进行政检察监督过程中的行政争议实质性化解工作，化解了一批疑难、复杂的案件，实现案结事了。但实践中，检察机关对实质性化解争议定位和范围的认知还不够深刻，有效开展监督和化解工作的方式、经验尚不丰富。本文对2021年以来A省检察机关行政争议实质性化解案件进行逐案分析，梳理存在的问题，并提出对策和建议。

一、A省检察机关行政争议实质性化解实践情况

（一）案件数据分析

2021年，A省检察机关共推动行政争议化解433件，其中立足法定監督职能化解309件，较2020年的319件有较大幅度的增长。2022年，全省检察机关化解行政争议1082件，同比上升150%，化解数呈逐年上升趋势。

从化解类型看，2021年以裁判结果监督和行政非诉执行监督为主，行政复议阶段和诉中阶段参与化解占有一定比例，分别为5.31%和15.93%。2022年，行政复议阶段和诉中阶段参与化解等“其他”类型案件391件，约占全部案件总数的36%，占比较高。

从涉案领域看，2021年，损害公民、组织实体权益的案件123件，其他影响社会稳定的案件59件，损害国家利益、社会公共利益的案件31件，损害民营企业合法权益的案件23件，涉及多名行政相对人的案件和影响法律正确实施、需要附带审查规范性文件的案件各1件。2022年涉及民生保障案件191件，特定群体权益保障案件91件，保障民营企业发展、优化营商环境案件85件，涉及多名行政相对人案件16件，监督清理虚假婚姻登记案件126件，涉农民工欠薪案件71件。

从公开听证情况看，2021年，化解争议中运用公开听证61件，占化解争议案件总数的14.09%。2022年，公开听证69件，占检察环节行政争议实质性化解案件总数的6.4%，占比下降较大。

从领导包案、一体化办案和省级检察院化解看，2021年，领导包案54件、一体化办案61件、省级检察院化解23件，分别占化解争议案件总数的12.47%、14.09%和5.31%。2022年，领导包案125件、一体化办案99件、省级检察院化解59件，分别占比11.55%、9.15%、5.5%，一体化办案比例下降幅度较大。

从监督方式看，2021年，裁判结果类案件不支持监督申请90件，占55.21%，其次为提出抗诉29件，占17.79%，提出再审检察建议8件，占4.90%；
行政执行、行政非诉执行、审判违法及其他类案件主要监督方式为提出检察建议，其中向法院提出检察建议108件，向行政机关提出社会治理检察建议31件，占95.21%。2022年，提出抗诉24件，占裁判结果类案件的13.87%，提出再审检察建议5件，占2.89%，提出抗诉监督方式的运用率较高。

从化解方式看，2021年，释法说理是最主要方式，共计244件，占56.35%，其中裁判结果类案件112件，其他类案件132件。司法救助方式中，裁判结果类案件4件，其他类案件18件；
促成和解方式中，裁判结果类案件8件，其他类案件68件；
另有78件为其他方式化解。2022年，化解方式趋于多样化，其中释法说理方式414件，占化解案件总数的38.26%。

（二）检察机关开展行政争议实质性化解工作的特点

1.化解方式呈现多元化。检察机关践行“穿透式”办案理念，通过抗诉、检察建议等方式，综合运用释法说理、公开听证、促成和解、司法救助解等措施，促进行政争议实质性化解。2022年，全省除提出监督意见642件外，还促成和解172件、司法救助17件、释法说理414件、一揽子和多元化解160件、其他化解方式448件。

2.争议化解日益规范化。H市检察院结合办案制发《黄山市检察机关实质性化解行政争议实施办法》，规范化解案件范围、启动报批程序、化解判定等；
B市检察院、N市检察院与司法行政机关会签《关于在行政复议中共同推进行政争议实质性化解工作意见》，探索检察机关提前介入行政复议案件机制，推动化解“潜在之诉”；
P市检察院联合法院、司法行政机关会签《“行政检察+行政诉讼+行政复议”协作机制促进行政争议实质性化解的意见》，L等地检察机关与法院、司法局会签《关于强化协作配合推动行政争议实质性化解的工作意见》，建立检察机关提前介入行政诉讼参与化解机制。这些文件一定程度上规范了检察机关推动争议化解行为，凝聚了各方参与行政争议化解的合力。

3.诉源治理意识不断提升。摒弃就案办案思维，将实质性化解工作主动融入社会矛盾纠纷多元调处综合机制，充分发挥行政检察“一手托两家”的职能机制作用，加大对涉案行政行为合法性和正当性的调查核实，从源头上促进行政机关依法行政，推动系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。如在E市自然资源和规划局与石某某等人非法占用土地行政非诉执行案中，E市检察院相继向行政机关、人民法院制发检察建议，有效促进了行政机关和审判机关依法履职，预防类似问题再次出现。

当然，A省行政争议实质性化解工作还存在地区差异和工作不均衡现象。行政争议实质性化解工作不仅与当地经济发展阶段、法治环境、风土人情等区域特点相关联，还与办案人员的履职能力和主动性等密切联系，呈现出不均衡、不协调现象。

二、检察机关开展行政争议实质性化解难点问题

（一）争议化解程序性问题

主要是公开听证使用率较低。《人民检察院行政诉讼监督规则》第四章第三节对“听证”程序进行规定。公开听证是公开评判行政机关认定事实、适用法律是否正确、价值选择是否适当，以及行政相对人的诉求是否正当的重要平台，在帮助当事人消除分歧、凝聚共识、促进争议实质性化解上具有无可替代的作用。公开听证也是检察环节行政争议实质性化解机制彰显程序争议的重要方式。就A省数据来看，行政争议实质性化解公开听证使用率不到五分之一，其中2022年的行政检察案件公开听证使用率僅占6.38%。

（二）监督主动性不足

1.检察监督力度有待提升。在检视分析行政争议实质性化解案件时发现，有的检察机关注重争议化解、保障行政相对人正当权益的同时，弱化了法律监督职能。如施某某与某县农业农村局、某县人民政府不履行法定职责行政争议申请监督案中［1］，检察机关认为该案不符合监督条件，作出不支持监督申请的决定，同时发现某县农机监理站在办理涉案农机转移登记中存在明显违规操作，检察机关在依法给予申诉人司法救助后，并没有对农机监理站的违规行为提出检察建议。

2.以抗促和率偏低。经梳理分析案件发现，有些案件存在就案办案、以抗诉替代化解、一抗了之等机械司法的情形，部分抗诉案件止于检察环节，未能做到以抗促调促和，也没有推动有关部门协同开展行政争议实质性化解工作。

（三）化解方式多样化不足

1.化解方式运用不平衡。尤其是裁判结果监督类案件主要是通过释法说理的方式进行化解，只有极少数案件运用司法救助、促成和解、一揽子化解和多元化解等方式解决争议。

2.对当事人诉求的合理性分析不深入。审查报告侧重于分析法院是否应当受理、立案，以及一审、二审、再审的裁判是否合法等，“案结事不了、程序空转”问题突出，正当合理诉求在“合法性”原则审查下被忽视，更需要检察机关对当事人诉求的合理性进行关注和分析。诉求合理性回应不足一定程度上导致和解和多元化解方式的运用缺乏。A省2021年评选30个优秀案例，明确对行政相对人诉求的合理性、正当性进行审查并有相应表述和举措的仅有3件。

3.释法说理能力有待提高。实践中，围绕案件事实证据和法律规定，有效回应当事人诉求，阐明事理、释明法理、讲明情理，促使当事人理性看待司法结论并息诉服判，直接关乎行政争议是否能够得到实质性解决。［2］但传统办案思维影响、沟通能力欠缺、劝说策略不佳、社情民意把握不足等制约着办案人员释法说理的有效开展，使得释法说理流于形式。

4.领导包案、一体化办案、省级院化解落实力度不够。从2021年全国行政争议实质性化解情况来看，在院领导包案数量方面，A省在全国排名21位，该省领导包案数占化解总数的15.84%，比例偏低。领导包案数量少、比例低一定程度上反映出部分检察机关领导干部对争议化解工作重视度不够、化解责任压实不到位、内外部资源整合乏力。

（四）化解边界亟待规范

结合行政监督案件争议类型及特点，检察机关开展行政争议实质性化解应以已进入行政检察监督阶段的案件为主，以案件之间的牵连性为抓手，积极稳妥拓宽化解范围。［3］A省检察机关参与行政复议阶段和诉中阶段化解“潜在之诉”案件约占全年行政争议化解案件的五分之一。特别是对A省实质性化解案卡分析发现，某市检察机关参与复议及诉中化解案件占全省三分之一，存在介入时机和条件模糊、监督弱化等现象。如在受邀参与某科技公司行政复议案中，检察机关经调查后认为案涉行政处罚决定认定事实缺乏有效证据证明，行政行为认定的事实与处罚依据不对应，属于明显违法情形，但提前介入的检察机关并未提出相应的检察建议促使应急管理部门规范行政处罚行为，存在监督弱化现象。

（五）争议实质性化解标准不明

对实质性化解标准，办案中也存在认识分歧。有的检察官认为检察机关办理的行政争议案件，作出不支持监督申请决定，只要申诉人不再到检察机关申诉信访，即可以认定为实质性化解。也有检察官认为，实质性争议化解必须是检察机关通过和解、提出监督意见等，监督申请人合理诉求得到满足后发自内心息诉罢访，同时有和解协议、抗诉书、息诉罢访承诺书等予以支撑。认识上的不一致，导致办案和工作标准出现差异，影响实质性化解工作的规范有效开展。

四、优化检察机关行政争议实质性化解工作的对策

（一）完善顶层设计

为更好实现化解行政争议立法目标，及时回应新时代人民群众对公正司法和美好生活的需求，有必要从立法上解决检察机关从事行政争议实质性化解工作的法律依据问题，统一思想认识，压实化解责任，规范办理程序。同时，从制度机制规范上，进一步明确行政争议实质性化解边界，聚焦行政检察监督主责主业，构建以检察环节推动行政争议实质性化解为核心，以提前介入参与复议、诉中化解为辅的纠纷解决机制，主动融入党委政府中心工作，充分挖掘传统法律文化和地方解纷资源，力争打造富有地方特色的行政争议实质性化解地区样本。

（二）准确把握监督和化解争议方式

检察机关要在调查核实、全面审查案件的基础上，综合运用监督纠正、公开听证、以抗促调、促成和解、领导包案、释法说理等方式推进行政争议的实质性化解。一是坚持将化解争议贯穿监督办案全过程。检察机关要立足法定职能化解争议，落实“一案三查”要求，将“解决问题”作为“监督权力”“保护权利”的切入点和落脚点，监督后要全程跟踪跟进，避免“一抗了之”“一建了之”。二是坚持全面而又有侧重的审查原则。对于行政行为的合法性和合理性，应突出审查其合法性，紧紧牵住权力监督的牛鼻子；
对于申诉人诉求的合法性和正当性，应突出审查其正当性，牢牢把握权利保障的根本目标。三是充分发挥院领导包案和上下联动机制作用。利用院领导统筹协调能力，整合内外资源，带头解决“老大难”问题，同时发挥检察一体机制优势，形成“纵向联动”“横向互动”的联动化解模式，开创行政争议实质性化解新局面。

（三）加强沟通协作，形成化解合力

坚持和发展新时代“枫桥经验”，依托“府检联动”工作机制，主动融入矛盾纠纷多元预防调处化解机制，凝聚各方力量，在维护人民群众合法权益与保障依法行政之间寻求“平衡点”。充分发挥党委领导、政府主导、社会参与、法治保障的作用，与相关部门沟通协调，建立衔接顺畅、协调有序的实质性化解协同配合机制，搭建多元解纷平台，形成化解合力。把加强诉源治理作为检察机关主动参与社会治理的重要载体，落实行政检察“一手托两家”的工作要求，对接纠纷调处多元化解中心等平台，注重源头治理、前端化解，以“求极致”的工作精神把习近平总书记强调的“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”践行好。

（四）强化行政检察队伍建设

坚持政治建设和业务建设同时部署、同向而行，相得益彰、深度融合。坚持工作考核调度和对下精细指导同时发力，上级院要优化行政检察业绩考评，提高考核权重，建立符合实质性化解工作特点的考核标准和指引，加强对下工作指导和类案分析。坚持力量配备和素能培训同步推进，尚未调整配备专门行政检察人员的检察院要及时调配人员，素能培训课程在立足行政检察业务基础上，要注意涵括心理、谈判、纠纷解决技能等方面的培训。要强化实务问题研究力度，重点对工作中的难点、痛点问题，以课题制为抓手，拓宽研究平台和途径，推动行政争议实质性化解的实践创新和制度创新。

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