文|冯令泽南 田 蕴
为进一步引导和规范企事业单位环境信息公开工作，加强对排污者生产经营活动的监督，环境保护部于2014年12月19日审议通过了《企业事业单位环境信息公开办法》（以下简称《办法》），对企业环境信息公开中的问题做出了较为全面系统的规定，并成为指导生态环境部门开展企业环境信息公开工作的重要依据。然而由于《办法》在实际操作层面的规定不够具体、部分条文缺乏明确标准等原因，引发了生态环境部门和企事业单位在理解上存在分歧，形成了环境信息公开不够全面，公开内容、公开形式难以统一的局面。通过调研发现，即使面对《办法》中的同一款规定，不同主体之间的理解也存在着差异。造成这种差异的主要原因是《办法》规定本身在具体化和可操作性方面存在不足。
首先，内容方面。《办法》第九条对重点排污单位应当公开的环境信息的内容做出了规定，但以该条第四项中的建设项目环境影响评价为例，一份环境影响评价报告书动辄数百页。因此在实践中许多企业出于可行性的考虑，选择不予公开环境影响评价或仅公开环评报告的审批状况。此外，第九条第二项中关于公开主要污染物的规定同样存在争议。由于缺乏具体标准，各地生态环境部门和重点排污单位对主要污染物的认定各不相同，造成了公开内容不一致，也给企业的环境信息公开工作增加了难度。
其次，途径方面。尽管《办法》第十条规定，重点排污单位履行环境信息公开义务应当通过其网站、企业事业单位环境信息公开平台或者当地报刊等便于公众知晓的方式，同时可以采取公告、公开发行的信息专刊、广播、电视、信息公开服务、监督热线电话、信息公开栏、信息亭、电子屏幕、电子触摸屏等途径进行。但对公众来说，零散的公开途径会造成环境数据分散，增加公众获取信息的难度和成本。而从生态环境部门的角度来看，缺乏统一的公开途径使得多头申报、公开碎片化的情况大量增加，不利于环境信息的统一管理和监督。
因此，针对现行企业环境信息公开过程中存在的内容和途径上的混乱，在结合淄博、绍兴和沈阳等地实务经验的基础上，建议通过“统一制表、统一公开”的路径加以应对。所谓“统一制表、统一公开”，是指在企业环境信息公开工作中，由地方生态环境部门根据《办法》的立法精神和规定内容，结合企业实际申报中的困难，形成一份制式的企业环境信息公开表，并要求公开义务主体以填写、提交表格的方式来履行环境信息公开义务。在收到排污单位上报的环境信息公开表后，经过审核确认信息无误的，由生态环境部门作为窗口统一向社会公开。
在内容方面，该表格项目的设计应当简明、具体、易于理解、便于填写，同时必须有效覆盖企业需要依法公开的环境信息。具体要求是：在基础信息方面，应当包括单位名称、地址、法人代表及其相关信息、环保负责人及其相关信息、行业类别、主要产品名称及规模等内容；
在污染信息方面，应当包括主要污染物名称及排放方式、主要污染物排放浓度及总量、排污口的数量及分布、污染物排放标准及核定总量、污染物防治设施建设和运行情况、建设项目环境影响评价及其他环境保护行政许可情况、突发环境事件应急预案的制定情况等内容；
除此之外，根据各地环保工作的实际需要，可以在表格中增加统一社会信用代码、所属行政区域等信息以方便生态环境部门的监督管理。
在途径方面，建议由生态环境部门中主管企业环境信息公开的机构负责公示重点排污单位的环境信息。在“统一制表、统一公开”的路径之下，各重点排污单位的环境信息已被整合到表格当中，而这些表格最终会被收取到生态环境部门以备审查。因此，由生态环境部门来公开重点排污单位的环境信息具有天然的优势。而在实践中，生态环境部门可以依托现有的网站，新增企业信息公开栏目作为环境信息公开表的公开途径，仅需将各重点排污单位的环境信息公开表扫描上传至网址即可。此举在兼顾成本的基础上，整合了环境信息的公开路径，便于公众获取，具有可操作性。
综上，采取“统一制表、统一公开”的优势在于，不仅可以将重要的环境信息用一种清晰简明、方便理解的方式呈现给公众和监管部门，而且也使负有公开义务的重点排污单位能够直观地看到需要公开的项目和内容，更能将原本通过各种途径公开的环境信息加以整合，通过政府部门的官方途径统一公开。如此既增加了排污单位的公开效率，也保证了公开内容的完整性和统一性。再辅之以针对企业的填表培训和对公开内容的审核监督，足可通过《办法》所规定的维护公民、法人和其他组织依法获取环境信息，促进企业事业单位如实向社会公开环境信息，推动公众参与监督环境保护这一立法目标。
当下，企事业单位环境信息公开中并没有一套可供参照的工作流程，因此无法针对每个执行步骤做出具体要求，也不利于环境信息公开工作的制度化、标准化。在此，结合“统一制表、统一公开”的工作思路，提议整合企业环境信息公开工作流程，建立以“制表—指导—填写—审查—公开”为核心的五步骤企业环境信息公开程序。有关企事业单位环境信息公开程序的详细介绍如下：
第一步，如上文所述，地方应当依据法律规定和《办法》要求，结合实践情况制作统一的企业环境信息公开表，并以此作为后续公开工作的基础。
第二步，地方生态环境部门在完成制表后，应当组织辖区内重点排污单位参加环境信息公开表的填写培训。可以由生态环境部门中负责环境信息公开的专业人员对企业如何填报环境信息公开表做出说明，介绍表中各项目所需填写的内容，必要时可提供范本供企业参考。
第三步，企业收到本年度重点排污单位环境信息公开表之后，应当根据本单位实际情况，准确、全面地进行填写，并按时报送给生态环境部门。
第四步，生态环境部门在收到本辖区内各重点排污单位报送的环境信息公开表之后，应当对内容进行初步审查，如发现企事业单位填写存在疏漏、错误的，应当督促其及时补正。
第五步，由生态环境部门通过官方渠道对本辖区内重点排污单位的环境信息进行统一公开。
以上流程覆盖了企业环境信息公开的全过程，将公开工作细分为若干具体步骤，并针对每个步骤提出具体的要求和目标，契合了认识制度、分析制度、落实制度、保障制度的内在逻辑，符合中共十九届四中全会关于构建制度完备、科学规范、运行有效的制度体系的要求，在保障企事业单位环境信息公开的同时兼具可操作性，值得参考。
《办法》第十六条针对违反环境信息公开义务的主体设定了惩罚条款，对违反特定义务的企业由县级以上生态环境部门责令公开，处三万元以下罚款。本条规定的罚款额度并不高，尤其是对被纳入本行政区域内重点排污单位名录、资力雄厚的企业来说更是如此。但需要说明的是，地方生态环境部门不能因罚款金额较低就将其作为一项日常的督导手段，对处罚的使用仍然需要谨慎。
慎用罚则的原因有二：其一，企业环境信息公开方面的制度本身没有完全成熟。企业在理解有关制度时可能存在迷惑或误解，再如前文所述，现行制度本身在关于企业环境信息公开的内容、方式等问题上也存在不清楚、不明确的问题，因此企业违反环境信息公开义务的行为往往出于认识错误，而非对抗法律的主观恶意。环境执法的目的并不是罚款，而是通过特定的行政手段来督促企业积极履行义务，圆满完成环境信息公开工作。在这个基础上，对存在问题的企业应当以教育培训为主，行政处罚为辅；
其二，尽管三万元以下的罚款并不一定直接影响企业的经济状况，但在我国现行体制下，受到行政处罚就意味着企业被打上了“违法”的标签。不仅要强制性的在政府网站上披露，企业也必须自行公开其受到行政处罚的事实。如此“标签”会对企业在政府采购、工程招投标、税收抵免、融资借款众多方面产生负面影响。尤其我国现在正在建设多元联动的社会信用体系，满足特定条件的排污单位环境信用评估结果甚至会通过生态环境部门与银证保、税务及海关等机构之间的联动机制，在整个社会信用体系中传递。这对企业的打击是致命的，因此生态环境部门在做出行政处罚决定前有必要综合考虑以上因素，做到过与罚相适应。
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