张淑萍
农村集体经济是以农村集体所有制为基础、以集体成员的自愿联合和合作实现共享发展的经济形式。当前我国农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成，农村集体经济正在不断创新发展，其实力不断增强。到2020年底，全国农村集体经济村、组和乡镇三级组织的资产总额达到7.7万亿元，负债3.1万亿元，净资产超过4.6万亿元；
全国农村集体经济组织约有54万个，集体经营性收入没有达到10万元的村级集体经济组织有24万个，占比44.4%，年收入在10万元以上的村级集体经济组织有17.9万个，占比33.1%[1]。从实践看，农村集体经济发展极不平衡，自身经济实力和发展动能不强，还不能充分发挥潜在功能。从理论层面看，近年来，一些研究者从农村集体产权发展[2]、农民共同富裕[1]、乡村治理[3]等视角对农村集体经济的作用进行阐释，丰富和拓展了学界对农村集体经济的现实功能的认识。不过，此类文献大多侧重于对现象描述与经验概括，其研究思路多未纳入主流经济学范式。
新制度经济学的开创者科斯(Ronald.H.Coase)在《企业的性质》一文中提出了交易费用概念和产权理论，揭示了企业的本质是一系列关于生产要素配置的契约关系，作为价格机制的替代物，企业具有降低交易费用的作用[4]37。科斯的产权理论强调明确的产权制度安排对资源配置效率的决定性作用。沿着科斯的分析逻辑，诺思(Douglass C.North)提出了制度变迁理论，指出有效率的经济组织需要在制度上做出安排和确立产权以便造成一种激励[5]4，而这种能够形成稳定的社会预期和激励个人生产性努力的有效制度才是经济增长的决定因素。诺思认为，制度是“一整套规则，是遵循法律要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为”，制度变迁就是制度由不均衡到均衡的转变过程及其作用结果，而产权的界定和变化是导致制度变迁的诱因和动机。产权的本质是一种排他性的权利，对所有者有利的排他性产权能够提供对提高效率和生产率的直接刺激[6]98。这就阐释了新制度经济的核心观点：产权制度是影响经济效率及经济增长的基本因素。沿着这个逻辑，新制度经济学家们考察了产权的特性、功能及其对经济绩效的影响。阿尔钦认为，产权具有可分割、可分离和可让渡的特点，这些特点使得合作性的联合生产成为可能，而且合作性联合生产的实现取决于“团队生产率”。在团队中，产出并不是每个特定的合作性投入的分产出之和，而是由一个团队所生产的不可分解的没有“投入归属”的价值[7]123。德姆塞茨认为产权包括一个人或其他人受益或受损的权利，产权的功能是引导人们实现每一种成本和收益的潜在激励。当产权的使用可以完全由个人做出时，收益和成本会向单一所有者集中，就产生了更有效的个人行动的激励。当产权的使用及其成本和收益集中于一群人时，产权的效率就取决于其合作行动的官僚化成本和市场激励的大小。如果合作行动的成本大于市场激励，则团队合作就是一种无效的产权安排形式[8]71。由此就形成了一个更具解释力的观点：一个有效率的产权制度，应该建立在能够充分发挥产权的三个特性(排他性、可分割性和可交易性)，并确保相应功能实现的基础之上。上述新制度经济学的分析框架，可以为我们研究新型农村集体经济的经济效率及其改进方向提供一个新的分析框架和思路。
本文尝试从新制度经济学的分析框架，对新型农村集体经济的经济效率做出客观评价，剖析新型农村集体经济的发展困境，进而提出新型农村集体经济可持续发展的优化路径。
从产权结构看，我国农村集体土地产权制度改革经历了20世纪50年代的单一产权结构阶段、1978年以后的产权结构二元分化阶段和2012年以后的产权结构多元分化阶段。以农村集体土地产权为基础的农村集体经济演进大致分为三个时期：人民公社时期、家庭经营和集体经营相结合的双层经营体制时期和家庭承包的合作经营时期，后两个时期对应的是传统农村集体经济和新型农村集体经济。
肇始于20世纪50年代末的农村集体化运动彻底地将农民土地私有权集中到集体经济组织，实现了集体所有权、经营权归为人民公社的产权重构，确立了农村集体土地产权制度。1962年，人民公社体制调整为土地产权“三级所有、队为基础”，由此形成集体产权主体模糊和农民权利主体身份缺位。其中“队为基础”确立了生产队作为基本的生产和核算单位，明确了生产队的权利主体和分配主体身份，但是生产大队和人民公社实际上把持生产决策权并干预生产队的收益分配权，集体合作效率难以实现；
农民权利主体身份的缺失使农民失去了自主行使收益权的能力，工分制的分配制度无法将个人的劳动投入与其收益直接挂钩，存在比较严重的无效激励，造成个体劳动效率低下；
人民公社的产生是国家权力向农村渗透的结果，并非农民自愿合作、转让其土地产权而形成的集体经济组织，生产队作为权利主体，通过行政命令的方式行使对集体生产经营管理权利，不能真正体现社员意志，生产队和农民之间单向的监督约束关系导致集体经济管理中出现“浮夸风”和“瞎指挥”情形，造成集体经济的治理效率不高。整体上，人民公社时期，单一产权结构下农村集体经济效率低下。
农村土地产权制度改革为传统农村集体经济改进效率提供了强大的产权激励。农村改革确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，集体保留所有权、农户以承包合同形式获得了土地承包权，在农民和集体之间形成了一个由所有权、承包权构成的产权共同体。从产权制度上看，农村双层经营体制具有两个经营层次：“统”的层次，在原生产队的基础上建立农村集体经济组织作为集体所有权主体，对生产经营活动进行管理和调节，包括管理集体资产、服务农民、开发集体资源和发展集体经济等；
“分”的层次，通过契约形式赋予农民土地承包经营权的主体身份，农户成为拥有独立生产决策权的经营单位，农民家庭对土地的劳动投入与获得收益直接挂钩，释放出巨大的家庭经营效率。到20世纪90年代初，农村双层经营体制的产权效率被释放殆尽：在“统”层次上，农村集体所有权主体不清晰，特别是部分地区未成立农村集体经济组织，集体资产被 “分光吃净”，加之承包经营权的流转未得到法律确认和保护，限制了农户作为承包权主体合作的可能，在集体层面缺少制度化或组织化合作行为，集体经济的合作效率和治理效率难以体现，传统农村集体经济日渐式微。在“分”层次上，分得过度导致农户经营陷入土地细碎化、生产方式较为落后和市场盈利能力不足等困境，限制了家庭经营的效率持续提高。
进入21世纪后，随着《农村土地承包法》《物权法》的颁布，国家以法律形式赋予农民长期稳定的土地承包经营权，自2004年连续5个中央“一号文件”都提出完善农村土地管理制度，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。十八届三中全会提出农村土地“三权”分置改革，以“坚持集体所有权、稳定土地承包权、放活经营权”为主要内容，通过土地确权颁证和经营权市场化流转实现承包权和经营权分离，巩固了农民的权利主体地位，激发了农民以土地经营权入股的合作意识和自发行动，为家庭经营效率和集体合作效率的持续改善提供了强大的产权激励。概括来看，这个时期农村土地所有权-承包权-经营权逐步分离，丰富了农民对集体土地权能，一定程度上提高了农户家庭经营效率和农村集体合作效率，但农村土地所有权主体缺位和集体资产归属不清使得农村集体经济的效率并不高。
2016年底，全国范围内启动了农村集体产权制度改革，以清产核资、确立集体成员身份、经营性资产股份制改革为主要内容，这就为新型农村集体经济夯实了产权合作的根基。一是以公平为基础重塑财产权利配置效率。兼顾公平和效率也是集体经济有效性的体现[2]。“归属清晰”是指将集体资产分类分级划归到村组、村、乡镇一级农村集体经济组织，所有权主体并未明晰到个人，经营性资产股份制改革只是给予集体成员对集体增值收益分配权而非将集体资产分割给个人，隐含着公平导向的财产权利分配。土地股份合作制通过承包权出租、经营权入股的方式，使社员获得相对固定的租金收益和灵活的分红收入，既保障了农民作为土地承包权主体的收益，又对经营权主体的经营行为产生最大化激励，从而提高土地的经营效率。农村股份经济合作制把大量闲置的集体资产股改量化后以个人股份或份额方式重新组合配置，利用“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革，以公平为导向(成员身份确认和成员权利转让限制在集体经济组织内部)促进资源要素流动，有利于盘活集体资源。二是确立农民财产权利主体地位，激发合作动力。此轮改革进一步提升了农民的权利主体地位，激活了以土地股份合作、农村经济股份合作制为实现形式的新型农村集体经济。与人民公社时期国家行政权力介入组织农民进行合作不同，新型农村集体经济主要借助市场力量、体现农民自愿性合作，自愿性合作源自建立在界定清晰的产权主体和行为边界基础上的共同利益。净收益增加是吸引农户自愿合作的经济基础，在土地股份合作制/农村股份经济合作制下，农民以土地承包经营权/集体资产份额入股、以产权为纽带，实现资源要素融合和规模化经营，实行农业集约化和产业化经营，获得收益远超过农户家庭分散经营收益。“有利则合、无利则散”的制度性约束，“入社自愿、退社自由”的用脚投票机制，有利于增进合作效率和降低监督成本。三是民主管理提高治理效率。《民法总则》《民法典》等相关法律明确了农村集体经济组织的特别法人地位，从法律上承认其市场主体地位。新设立的农村集体经济组织按照现代企业制度要求，实行“三权四会”制度，即集体成员拥有选举权、知情权、监督权，土地股份合作社/农村股份经济合作社成立社员大会、社员代表大会、理事会和监事会等，合作社实行法人治理，对重大生产经营决策、重要人事任免、收益分红等重要事项召开社员大会，社员根据股权折算决策票数，一股一票，实行民主管理。理事会是由社员大会或社员代表大会选举产生，负责股份合作社的日常生产经营管理活动，监事会对理事会行使监督权。与人民公社“政社合一”的行政管理相比，社员大会或社员代表大会的民主管理替代了领导干部的权威管理，监事会的民主监督替代了“三级所有”的行政约束，部分农村实行“政社分离”，弱化了乡村行政组织对股份合作社的行政干预，这些都有助于提升新型农村集体经济的治理效率。
综上所述，我国农村集体经济的演进过程就是农村集体产权制度的嬗变过程。完整的集体土地产权由所有权、承包权、经营权、收益权和处置权等一组权利束组成，集体土地产权的发展，表现为集体土地产权权能丰富程度、各项权能分离程度和可交易程度，三者共同决定了农村集体经济的效率差别。人民公社时期，产权结构单一，农民失去了产权主体地位，劳动生产积极性不高，集体经济效率大打折扣。传统农村集体经济时期，农村集体土地所有权、农民承包权、土地经营权相继分离，不断硬化了农民承包权，激发了农民从事土地生产经营的效率，但集体资产总量不清、归属不明、管理和收益分配不透明等，使得传统农村集体经济逐渐式微。以土地“三权”分置和经营权流转为核心的土地产权制度改革，以归属清晰、权能分化、使用权流转和经营权股份合作为核心的集体产权制度改革，重塑了集体经济的产权合作根基，提高了新型农村集体经济的效率，增强了新型农村集体经济实力。
整体上，新型农村集体经济还处于起步阶段，面临不少挑战，既包括对集体经济的认识有待深化，特别是自身市场地位和职责范围还不够清晰，又包括内在的微观运行机制和外在的长效发展机制等制约因素，使得新型农村集体经济发展质量不高。
从根本上看，推行农村集体产权制度改革，成立农村股份经济合作社是动力和手段，壮大农村集体经济才是根本目的。部分地区村级集体经济发展存在借助集体产权制度改革“跟风挂牌”情形，“等靠要”思想严重，对扶持政策依赖性强，集体经济“空壳村”所占比重依然较高。到2019年，仍有超过50%的村级集体经济组织是没有收益或收益低于5万元的“空壳村”，其中西部、东北地区的经营性资产规模偏小和集体经济实力较弱，其“空壳村”的占比达到72.6%、62%，仍高于全国57.7%平均水平。深究之下，农村集体经济“空壳村”反映出集体经济的效率可持续较弱和“统”层功能不足的难题，直接影响农民参与集体经营的比较收益和集体经济“造血”功能发挥，造成集体经济发展动能不强。
从农村集体经济的合作效率来看，尽管农村土地“三权”分置改革和农村集体产权制度改革增强了集体经济的“统”层功能，但依然面临着“分易合难”的老问题，集体经济服务农民和开发集体资源的能力有待增强。从服务农民的“统”层功能看，与农民专业合作社和农业企业相比，集体经济在开展农业产业化服务、推动农业规模化经营、衔接小农户和现代农业发展等方面还有一定差距。以推动农业规模化经营为例，在土地细碎化和整合成本较高情形下，壮大农村集体经济面临着其他新型经营主体的外部竞争挤压和农村集体经济组织的内部治理成本控制压力。从农村集体经济的治理效率来看，虽然部分新型农村集体经济组织已经按照现代企业制度建立起社员大会、社员代表大会、理事会、监事会“四会”的法人治理结构，但是内部组织管理制度不够健全，民主决策和监督机制落实不到位，还存在决策权过于集中、经营权行政化运行、民主管理监督权缺位等现象。由村支部书记或村主任担任新型农村集体经济组织的负责人及村委成员在理事会或监事会任职，往往把村委会内部行政管理方式复制到集体经济组织的法人治理中，形成决策权行政化倾向，一些农村集体经济甚至演变成“村干部经济”。因此壮大新型农村集体经济，首要任务是跳出“改革-挂牌”的形式逻辑，实质性推动集体经济发展[9]，应当聚焦于提升其经济效率，通过增强“统”层功能，逐渐消除“空壳村”问题。
壮大新型农村集体经济，亟待建立起与社会主义市场经济体制相适应的运行机制，包括清晰的产权结构、资产管理机制和组织功能边界等。在产权结构上，与传统农村集体经济相比，新型农村集体经济的产权结构明晰但较为封闭，集体成员“共同共有、人人享有份额”，但集体成员权转让局限在本集体经济组织内部，非集体成员不能利用市场化方式获得集体产权，无法真正地反映集体资产的市场价值，也不利拓展集体成员的财产升值空间。在集体资产管理上，农村集体产权交易市场和载体平台发育不成熟，集体资产管理、财务管理制度不规范，资产交易公开制度、监管制度和党内纪律干部监督制度落实不严，集体资产交易中集体成员的知情权和监督权行使不充分等，导致集体资产交易不透明、集体资产隐性流失和村级“小微腐败”等现象。
在组织功能边界上，农村集体经济组织与村委会在集体资产管理和承担村庄公共事务上存在交叉，农村“政企不分”倾向明显，降低了集体经济组织的运行效率。一方面，法律规定的集体经济组织和村委会的职能有重叠。《民法通则》和《民法典》明确了集体经济组织和村委会都可以作为行使集体土地所有权的主体，全国人大相关补充性规定“只有在没有集体经济组织的村，可由村委会经营、管理农民集体所有土地”，《村民委员会组织法》规定村委会应当尊重集体经济组织的自主权。但是在实践中，部分地区的村委会还在管理集体资产和开发集体资源，直接原因是没有建立集体经济组织或者集体经济组织管理机制不健全，深层原因是经营、管理农民集体所有土地，将带给村委会直接的经济收益并增强村干部管理村庄的政治权威，这就使得村委会不愿主动将村集体资产划归新型农村集体经济组织。另一方面，集体经济组织的公共管理支出负担过重，由于分税制改革后中央政府和地方政府的财权和事权不匹配，由地方财政负责农村基础设施和公共事务的支出，在地方财政投入不足以维持农村基础设施和公共事务运转时，农村集体经济组织自然地就充当了村庄公共支出的投入者角色，过度分担了本应由村委会承担的村庄公共管理职责。
与其他新型农业经营主体相比，农村集体经济组织在法律保护、经营范围和享受农业扶持政策上仍处于相对弱势地位，不具备真正市场主体地位。一是缺乏严格的法律保护。尽管《民法典》等有关法律明确了农村集体经济组织的特别法人地位，但规范其发展的顶层法律制度严重缺失，包括农村集体经济组织立法还在加紧制定中，有关集体经济组织成员权管理、集体资产管理等规定还是地方性立法，缺乏上位法，难以满足其依法建设的现实需要。为解决其市场地位和身份登记的困惑，实践中主要采取由县级以上人民政府发放证明书、登记为农民专业合作社法人或者企业法人等变通性做法，这只是一种过渡性的解决办法。二是经营范围和领域受限。农村集体经济组织具有鲜明的区域性和封闭性的特征，村庄的区位和资源禀赋决定了其发展空间，经营型、服务型发展模式一旦与其他农业主体形成竞争关系，将受到后者排斥。农村集体经济组织还承受较大的集体资产保值增值和集体成员分红的压力，不能进入经济风险过高或过低的领域，在法律和实践上都不宜实行破产重组。三是农业政策扶持不到位。农村集体经济组织无疑可以享受与其他新型农业经营主体等同的金融、税收等优惠政策，但是政策兑现难度大。例如，获得正规金融信贷的堵点是缺少合规的项目合同和必要的经营性资产等做抵押，还要承担营业税和集体成员股份分红的个人所得税双重税负，各级财政扶持对象主要是各级划定的经济薄弱村，而大量的中低收入水平的村集体经济组织还未普遍获得财政资金及政策支持，对村集体帮扶面有待扩大。因此，只有打通农业支持政策落地的堵点，划定产业经营范围和负面清单，巩固市场主体地位，让广大农民看得到实在利益，才能激发农民从事集体经济的动能。
长效发展机制不健全，反映在支撑新型农村集体经济可持续发展的产权制度基础不扎实和人才硬约束。“缺权”“缺能”是集体经济组织活力不足的根源。“缺权”是指农村集体所有权权能与农民个体对集体资产权能的不充分，“缺权”表现为集体所有权权益和农民财产权益保护不到位。对集体所有权缺少制度性保护，土地承包权的物权化挤压集体所有权，放活经营权带来高强度利益，使村集体整合土地资源集中连片开发的阻力较大，股改中不设置集体股，提取公积金公益金又不够积极。一些成员权益在市场交易中无法兑现，如农民宅基地上的房子因不能买卖而难以抵押融资，一些城郊地区的离地农民承包地退出和宅基地腾退的补偿标准偏低，导致离地农民“带地入城”难以割舍与土地联系。“缺能”是指农村集体经济组织的集体经营、资本运营和市场竞争能力不足，“缺能”表现为人才硬约束，缺少一批以村干部为“领头雁”、以经营管理人员和职业农民为重要构成的人才队伍。对村干部集体经营管理的激励约束不够，村集体经济发展与村干部的收入、晋级、表彰等挂钩不明显，村干部发展集体经济的责任感偏弱，部分村干部的驾驭市场能力和奉献意识不强。村集体成员个人文化程度不高、创新精神和竞争合作能力偏弱，留守农民的老龄化、女性化趋势较为明显，职业农民比例不高，造成集体经济组织中“人的能动性”未被激活。
面对复杂的农村集体产权关系和相关者利益平衡问题，实质性推动新型农村集体经济发展，应聚焦构筑新型农村集体经济的经济效率基础，从制度上明晰其法律市场地位、健全微观运行机制、划清组织职能边界和构建长效发展机制等，只有这样才能真正激活内驱力，才能发挥新型农村集体经济在巩固农村基本经营制度的“统”层功能、带领农民共同富裕和建设现代乡村的重要支撑作用。
从法律制度和农业政策层面明确集体经济组织的法律地位和市场主体地位。首先，加强对特别法人地位的法律保护。尽快出台《农村集体经济组织法》《农村集体产权管理法》，依法规范其财产权利、产权交易和经营行为，划清农村集体经济组织的职能范围和法律界限。其次，依法丰富集体所有权权能。既要避免经营决策中将集体所有权权能虚置或将土地所有权绝对化倾向，又要避免村干部权力过大出现将“集体经济演变成为干部经济”现象。推动集体存量资产更新升级，加强财政和金融政策引导，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、合作或委托经营等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，支持有条件的村集体利用留存的土地补偿款、拆迁补偿款购买物业或受让土地等经营性资产，探索建立政府拨款、减免税费等形成资产的移交办法，拓宽集体资产增值空间。最后，增强农业扶持政策力度。强化涉农部门的政策协调，依据不同的组织形式，由市场监管部门赋予合作社法人或企业法人地位，税务部门给予其经营性收入税收减免优惠政策，金融部门降低以承包地经营权、农业设施和农民房屋等抵押融资门槛，扩大地方财政对集体经济扶持的覆盖面，细化农业管理部门对农村产业项目孵化和科技管理部门对新技术应用等指导，打通农业扶持政策落地“最后一公里”。
围绕提升新型农村集体经济的产权合作效率和组织治理效率，构建与社会主义市场经济相适应的运行机制，重点从完善产权结构、治理结构和资产管理机制等入手，将农村集体经济组织打造为产权明晰、运转规范、治理有效的市场主体。第一，做实特别法人地位，赋予独立的法人财产权，尽快将村委会管理的经营性资产和资源性资产移交给村集体经济组织，使其享有集体资源发包、土地承包经营权管理、“四荒地”、果园等承包的收益权，并将收益权纳入集体资产管理。第二，健全相互制衡的法人治理结构，参照现代企业管理制度，健全彼此支撑和制衡的“四会”制度，落实集体成员权利义务，将集体成员的知情权、决策权和监督权细化到集体成员股权变动、重要人事任免、收益分配方案等重大决策经营事项中。在法人治理之外，落实村民自治中的“四议两公开”制度，疏通集体成员表达利益诉求和参与决策管理的渠道，真正让农民成为农村集体经济组织的管理主体。第三，构建集体资产管理制度，建立集体资产的股份登记、交易管理、收益分配、财务监督和审计制度等，强化其对集体资产的信息披露和监督责任，由乡镇经济管理部门加强对村级集体经济组织的资产运作和产业化经营的监督和风险预警机制，防范集体资产流失。
明晰集体经济组织与村两委的权责利关系，关键是划清其与村委会的职责范围和在资产管理、产权交易、组织治理中的行为边界，加强与村两委的分工协作。第一，促进与村委会分工协作，由村委会负责村庄行政管理事务，剥离村委会对集体资产的管理职责，非经营性资产管理继续留在村委会中服务集体成员；
村集体经济组织负责村庄经济事务，专注于集体资产经营管理和集体经济发展。推行“村企分开”，改变过去“两块牌子、一套班子”做法，实行集体经济组织和村委会的组织功能、选民资格、账务资产和人员待遇“四分开”[10]，探索建立其职责事务清单、监管清单制度，完善提取公积金公益金的办法等，明确集体经营性收入用于公益性支出的比例和范围，减轻其公共服务支出负担。第二，增强农村基层党组织对集体经济发展的领导力，加强农村基层党支部的制度建设，引导村干部和党员将主要精力放在经济发展、民生服务和乡村建设上，多途径提升村书记的组织协调、带头致富和村庄治理的能力，增强农村党支部对村民凝聚力。第三，强化对村干部制度化激励约束，探索建立有效的薪酬体系和监督制度，将村两委负责人的收入、奖励、晋升与集体经济发展成效相挂钩，探索给予理事长和主要经营管理人员奖励绩效，激励相关人员发展集体经济，加强对农村干部的权力监督，将乡镇业务指导监督、监事会监督和纪委巡视检查相结合，遏制农村小微权力滥用。
着力解决“缺权”“缺能”问题，夯实集体产权制度根基和强化人才支撑，为新型农村集体经济可持续发展提供有利的制度环境。第一，丰富集体成员产权权能。关键是要让集体成员的财产权利能够流转交易，探索将宅基地使用权、土地承包经营权作价入股，以混合产权形式实现农民财产权利“资产化”，积极开展集体资产股份有偿退出、继承、抵押、担保贷款等试点，在自愿基础上，推动集体成员的财产权利能够跨村或乡镇边界的市场化流转，促进成员财产权利价值升值与资源要素有效配置。第二，完善集体成员权益保护制度。建立农村集体经济组织成员和集体资产股权动态更新机制，农村集体新增人口主要通过户内分享的办法，按章程获得集体成员身份和集体资产份额，农村流出人口的股权流动限制在集体组织内部，对村社发展有重大贡献的“新村民”，探索赋予成员身份和贡献股股权，吸引更多“新村民”扎根农村。第三，加强对农村人才“引育留用”，继续派驻农村第一书记、科技特派员和吸引返乡创业人员，培养优秀的农村基层干部，通过组织选拔、民主选举或自荐，打通乡村能人竞选村干部的渠道，补充农村干部的新鲜血液；
允许入乡就业创业人员在就业创业地或原籍落户，聘用非本集体成员充实经营管理团队；
健全政府主导的职业农民技能培训体系，多渠道提升农村各类人才的综合素质和就业创业能力，提高农民发展集体经济的动能。
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