内生性社会组织与外生性社会组织特征比较研究——基于乡村治理视角

●刘静静 刘春丽

党的十九大提出“乡村振兴战略”要努力实现“产业振兴、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求。在此背景下，乡村治理成为一项繁重而又艰巨的任务，为了“打造共建共治共享的社会治理格局”，政府释放更多的社会空间促进社会力量走进乡村、助力乡村，社会组织随之蓬勃发展且力量不断壮大，不仅在结构上拓展了过去政府主导的“单一模式”，成为乡村治理的重要主体，同时在功能上不断满足乡村居民的公共服务需求，为乡村治理增添了新的色彩。笔者从组织属性层面把社会组织划分为内生和外生两类，重点研究两种组织在乡村治理中的组织特征异同并为实现内生性社会组织与外生性社会组织的耦合探索路径。

（一）内生性社会组织参与乡村治理

内生性社会组织，是由农民自发组织形成的，或者是在政府推动和鼓励支持下建立的，由农民构成的[1]，旨在促进农村社区经济持续发展、生态环境改善、公共服务有效的农村自治组织。目前，学者们主要围绕四个方面展开研究：一是内生性社会组织的类型。例如，医疗卫生组织、环保卫生组织、文体组织、专业扶贫组织、妇女组织、特殊群体服务组织等[2]。二是内生性社会组织在乡村治理中的角色和功能。内生性社会组织是农村社区稳定和谐的重要基础，能够帮助解决村集体突发事件、提升农民主体地位和公共意识。三是内生性社会组织参与乡村治理的困境与原因。缺乏法律制度保障、传统观念根深蒂固、资金来源不稳定、专业人才稀缺等大大降低了内生性社会组织参与乡村治理效能。四是内生性社会组织参与乡村治理的路径与策略。通过加强法律制度保障、合理利用传统文化[3]、拓宽资源来源渠道、建立数字智慧平台等措施来实现政府、村“两委”、村民与农村自治组织的持续互动，从而解决乡村治理难题。

（二）外生性社会组织参与乡村治理

本研究所界定的外生性社会组织主要是非政府成立的，在县级以上民政部门登记的社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）等，其中主要研究的是参与到乡村治理中的，旨在促进农村社区经济持续发展、生态环境改善、公共服务有效的外部社会组织。目前，学者们的研究主要有四个方面内容：其一，从治理主体角色来看，外部社会组织作为一种外部力量，代替基层政府提供公共产品及公共服务，为乡村治理和发展带来丰富的外部资源，为治理有效注入新生活力；
其二，从治理主体价值来看，外部社会组织提高了公共服务供给效率，也促进城乡公共服务均等化；
其三，从治理主体效能来看，由于获取资源能力单一，组织架构和管理体制等都不完善，使得治理效能低下。其四，从治理主体结构来看，外部社会组织由于缺乏法律制度保障，面临着政府、村“两委”和农民的不信任危机，始终悬浮于乡村治理之上[4]。

（一）组织特征相同点

1.组织产生的时代性。改革开放后，随着“乡政村治”体制的确立，乡村主要依靠村民委员会实行自治，但是由于力量有限，村委会没能达到国家层面上的乡村治理预期要求以及个体层面上村民利益的实现。为此，乡村社会通过调整治理半径和动员多元主体参与使得各种形式的村小组蓬勃发展，在基层自治组织与村民的互构逻辑下，村民的主动性不断激发的内生力量开始发酵，使得非正式形式的内生性社会组织应运而生。

20世纪90年代，随着单位制的解体和双轨制的退场，社会组织走进基层治理实现突破。直至2006年党的十六届六中全会才首次提出了“社会组织”概念，2017年中共中央、国务院联合下发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》才真正具有社会组织参与乡村治理的相关政策文件，由此本文所述外生性社会组织才真正被赋予参与乡村治理的定位和意义。内生性社会组织与外生性社会组织都是乡村治理现代化的必然产物，被赋予了独具特色的时代特征。

2.组织发展的资源多样性。资源多样性是指有形和无形两类资源，分别指经济资源和政治资源、文化资源、社会资源等。首先，从有形资源来看：发轫于乡村的内生性社会组织即能满足村民日常需求，又能减轻政府和村“两委”治理负担，能够得到三方主体信任，经济资源获得较为容易；
外生性社会组织参与社区治理的资源来源则不同，主要依赖政府购买社会服务的资金和社会各界支持。

其次是无形资源，但两者拥有不均。内生性社会组织获得的政府和村“两委”的合法性认同，极大地减少了参与乡村治理的权势阻力。组织成员熟悉乡民生活，社会资源和文化资源具有明显优势。相比较，外生性社会组织则受到了政府和村“两委”的排挤及村民的异样对待，缺乏政治资源，也难以获取社会资源和文化资源。随着相关政策的扶持，政府释放更多的治理空间，外生性社会组织在不断提高自身完善水平和专业服务能力的过程中逐渐得到了村民的认可，参与乡村治理的无形资源也在不断丰富。

3.组织目标上的服务性。服务性特征与公益性、志愿性特征类似，需从组织成员和组织目标出发进行探讨。首先，很多内生性社会组织都由乡村精英、退休干部或教师等有一定威望的人发起，他们组建组织的初衷就是希望能够通过自己的力量帮助解决农村矛盾纠纷、提升农村生活水平，以志愿服务为出发点，并不要求获取报酬补偿；
外来性社会组织组织成员可能来自社会各界，虽然各自利益诉求较为松散，但都怀揣着建设乡村、服务农村的情怀，他们凭借自身的文化水平和人际关系为组织活动带来资金支持和信息支撑，从而在组织、乡村和社会中实现服务人民价值。其次，内生性与外生性社会组织参与乡村治理的目标不谋而合，即实现农村公共利益。组织成员或生活在相同的历史文化背景下，利益关联性强；
或来自全国各地，目标达成共识，他们在国家政策的大力支持下，积极下乡，能够做到全心全意为乡村治理服务。

（二）组织特征相异点

1.组织行为上的能动性与被动性。内生性社会组织在村“两委”的协力支持和村民的信任下积极开展服务活动，活动场地和经费都能得到政府和村“两委”的提供，村民也能够并且愿意积极参与其中，使得内生性社会组织的调动能力和影响力都不断提高，在这一过程中，政府、村“两委”、村民都成为其参与乡村治理的帮手，内生性社会组织在一定程度上真正成为了乡村治理主体的重要一员，体现了其提供公共服务过程的较大自主性[5]。外生性社会组织的被动性特征表现为受到政府和村“两委”过度制约的依附性特征。社会组织在我国实践的最大难题就是政社不分，过多的行政化干预使得外生性社会组织缺乏独立性[6]，具体表现在：一是外生性社会组织在提供公共服务时往往面临信任危机，受到政府、村“两委”和村民的排挤。二是外生性社会组织为了生存和发展，往往需要采取被动性策略努力完成政府和村“两委”的量化考核指标，组织工作陷入“工具主义”困境。

2.治理手段上的保守性与创新性。内生性社会组织治理手段的保守性在于：改革开放后市场经济发展起来，小农经济被打破，农村人口结构化问题突出，老人和妇女发展成为乡村治理中的重要力量，但碍于传统思想的深远持久、受教育水平低下和脱离社会等原因，他们对于组织活动的规划和设计都不够大胆新颖，即使有些乡村精英提出了“金点子”“新模式”，也会因为组织成员对实施后果的风险性担忧而难以实施，思想上的保守最终导致治理手段上的保守。相应地，外生性社会组织由于来自外部社会，充满着“新”色彩，通过利用先进的数据分析和科学性预测等技术，从专业性角度来评估服务方案的收益，减少不必要的成本消耗和资源浪费；
同时为了吸引政府、媒体、村民的眼球，外生性社会组织会想方设法探索新项目，追求前沿、追求新意、追求与众不同，以便增加获得政府购买服务项目资金的几率，从而在治理手段上具有创新性优势。

3.服务性质上的嵌入性与悬浮性。首先，从本土社区土壤中生长发育出的内生性社会组织，从组织出现到发展壮大过程中的人员、资金、活动等组织资源和组织形式与村委会和村民息息相关，服务焦点始终嵌入在村民的日常生活中。村“两委”和村民可以长期关注本社区村民有哪些需求，进而结成社会组织深入解决，充分把握内生性社会组织成长发育的结果价值。

其次，基于创新治理的外生性社会组织的活动形式却与农村社区的需求脱钩，始终悬浮于乡村治理之上。许多外生性社会组织为争取政府购买服务项目资金，特意寻找亮点和创新点，而不能提供所服务社区真正需要的公共产品。许多援助性社会组织在活动中与村民构建的也只是一次性关系，往往服务期满就会撤离，缺乏长期的群众基础。同时，许多外生性社会组织自身存在专业化水平较低、成员流动性较大等问题，导致很多项目不能精准对接村民真实利益需求，组织陷入了低效和形式化的悬浮式嵌入。

无论是基于农民切实需求激发生成的内生性社会组织，还是基于构建国家基层治理逻辑体系引入的外生性社会组织，都是乡村治理方式的实践创新，对于两者组织特征的比较也充分说明了没有哪一种组织是能够完全满足农民利益需求和国家治理需求的。当下，只有各种类型的农村社会组织达成齐心协力、互相帮衬、资源共享、优势互补的共识，农村社会组织参与乡村治理的力量才能充分发挥，才会更加强大。因此，需勇于探索内生性社会组织与外生性社会组织实现协同发展的耦合策略。

（一）吸纳优秀人才，激活内生动力

为社会组织参与基层治理和乡村振兴增能要从人才培养抓起。其一，充分挖掘内部人才，注重组织成员在乡村治理中的正向价值。可以充分发挥妇联的引领作用，激活乡村妇女参与治理的优势力量；
充分利用老人的威望等关系资源，打造政府、村委会和村民之间的乡村关系网；
外生性社会组织需重视组织成员的禀赋才能，为组织成员提供专业化培训和专项职业生涯发展规划，从而激发组织成员工作积极性。其二，适当引进大学生和优秀创业青年等有新思想、新理念和新方法的外部人才，为组织发展注入新活力，增强组织“造血”功能[7]。另外，针对内生性社会组织，政府可完善现有的大学生“村官”政策，给予那些热爱乡村、敢于作为的人才充分的社会福利保障和创业基金，使之成为敢于冲锋陷阵的乡村治理带头人；
对于外生性社会组织，大力倡导和鼓励社会能人积极加入，提供科学的人才培养计划和先进的数字治理技术，实现治理手段的新突破，使之能够开发出真正符合农村社区发展、贴合村民切实利益的服务项目。

（二）坚持依法治理，稳固法律支撑

法治是治理的基本制度保障，没有健全的法制体系就难以确保多元治理主体的平等地位和良性发展。乡村治理始终缺乏能够明确内生性社会组织地位的法律条文，一旦政府和村“两委”自身利益受损，便很大程度上通过压榨内生性社会组织生存空间来保留自身治理空间。相应地，外生性社会组织悬浮性特征清晰地表明其从一开始介入乡村治理时就陷入了合法性困境。因此，政府应适当释放治理空间，赋权农村社会组织。首先，积极推进社会组织立法，坚持统一立法和混合立法相结合，加快社会组织参与公共服务立法。一方面，出台农村社会组织法，规范社会组织地位和职权、责任和义务，建立社会组织的元制度。另一方面，创新地方立法。基层坚持具体问题具体分析的原则制定地方法规，实现中央统一与地方自治的有机结合。其次，适当出台公共服务和公共产品供给法。以法律的形式确定公共服务的范围、标准、预算等基本准则，并从总体上对中央与地方的公共服务职责范围合理规划，先构建权威性制度框架，再逐步构建多方面公共服务法律体系。

（三）孵化社会组织，提高培育质量

大力孵化社会组织对于完善当前我国社会治理体系极具重要，截至2020年底，全国共有社会组织8.4万个，全国基层群众性自治组织共61.5万个，其中村委会50.2万个，每个社区平均仅有一个左右的社会组织[8]，已经无法满足社区多元化的服务与治理需求。首先，改变政府一元孵化主体，构建多元孵化主体。政府积极鼓励社会团体、高校、基金会等机构举办社会组织孵化器，推动多元模式的形成和发展。其次，彰显社会组织孵化器[9]的主体地位。政府要尊重进驻到社会组织孵化器中的每个组织及成员，形成一种政府引导、社会组织自我服务的民主氛围。再次，严格孵化流程，提高社会组织的生存能力。主管部门以及孵化地要严格考察组织执行能力是否合格、结构体系是否完善、公益项目是否足够等标准，做到严格输出。最后，建立学习与实践交流平台。社会组织在公益展示和资金分担的过程中自我约束、自我规范，激发更多潜藏社会资本的流出，形成一种内部自我成长发育模式，从而提升自身生存能力和社会执行力。另外需要注意的是，社会组织的培育应根据各地方实际需求和社会组织自身需求出发，避免其失去地方特色、泯灭自身优势。

（四）实行专业分工，增强治理效能

通过专业化分工，有利于整合日常和特殊双重服务、有利于精准资源渗透方向。实行专业分工，首先是服务领域的分工。一方面，内生性社会组织负责日常需求。内生性社会组织借助深厚的社会基础和群众基础，深入那些不易调查，嵌入在村民家中的，纷繁琐碎的日常性的公共需求。另一方面，外生性社会组织专心集中在特定的活动领域，利用丰富的经验和技能为特殊村民，如特殊儿童、失独老人、精神病患者等提供专业化的特殊服务。其次是各自服务领域内进行的再分工。具体而言，第一，注重组织的结构化、功能化建设。农村社会组织可根据民力、民生、生态、生计四要素或文体类、扶贫类、环保类等服务类型再次划分专项服务领域，精准定位公共服务方向，在总体上实现组织的功能多样化、结构完整化。第二，加强组织的个性化建设。无论是内生性社会组织还是外生性社会组织都可借鉴新时代的“枫桥经验”[10]，根据治理地区的历史背景、发展特点、经济水平，发展出“X”型[11]个性化农村社会组织，不断创新乡村治理模式，实现治理效能提升。

（五）拓宽资源渠道，实现持续发展

在农村社会治理语境下，内生性社会组织和外生性社会组织急需拓展资源渠道以实现组织持续发展。首先，在无形资源方面：第一，通过合法性策略[12]获得政府和村“两委”先天的权威与制度资源。社会组织积极主动公开服务项目细则，鼓励政府或有关部门深入考察组织机制运行，从合规性方面赢得其青睐。第二，灵活运用数字智慧平台，获取市场独有的物质和信息资源。内生性社会组织和外生性社会组织应培养专业人员，利用数字平台积极传播农村社会组织公益众筹项目。第三，明确组织目标，促成和利用自身社会资本资源。坚持全心全意为人民服务，真正做到了解群众、服务群众、嵌入群众。其次，在有形资源方面主要是拓展资金来源渠道，提高资金使用效率。第一，财政税收方面给予政策倾斜。政府有效推进税收减免政策，减轻组织经济负担，降低组织运行成本。第二，政府积极购买服务项目，提供经费支持。第三，推动乡镇设立社区发展基金会，鼓励社会各界人士带头募捐，扩大社会网络资源供给。

农村社会组织治理效果的提升，能够有效解决农村基层治理面临的难题，改进农村社会治理模式，降低农村社会治理成本，为农村在加强基层党建工作[13]、完善治理体制、健全治理体系、创新治理方式、提高治理能力等方面提供参考，从而进一步释放农村制度改革的新红利[14]，为中国农村社会治理开辟本土化道路。

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