新形势下城乡规划应对空间发展问题的策略探析

黄琴情

（广州地量行城乡规划有限公司，广东广州 510000）

随着我国社会主义经济体系不断完善，推动了我国城乡规划事业的发展，并取得了良好的成效。但在新形势下，面对日益变化的环境，城乡规划工作的重担更大，除了要满足社会主义经济发展的需求，也要在塑造城乡环境空间体系方向发挥出作用。而就现阶段城乡发展的情况来看，面临着诸多空间发展问题，因此在实际的城乡规划工作中，还需相关部门及人员提高重视，采取更为有效的措施，有效解决空间发展方面的问题，提升城乡规划工作水平，进而推动我国城乡规划事业的发展。

1.1 城乡规划的发展历程

城乡规划工作与经济、政治发展之间有着密切的联系。面对新形势下城乡规划中空间发展的问题，有必要追根溯源，在了解城乡规划发展历程的基础上，从中找出影响发展的根本因素，进而采取有效措施解决发展中的问题。具体来看，我国城乡规划的发展主要经历以下3 个阶段。

第一阶段：美学规划演变为功能主义规划，这一阶段主要是城乡规划的功能发生了自我转化，在不断的实践中，城乡规划从原本为书本中美学描述内容逐渐向具有功能主义的规划转变。

第二阶段：功能主义规划演变为社会导向的规划，这一阶段主要由于经济的快速发展及人们物质生活的改善，人们越来越重视城乡规划，使得城乡规划发展有了更多的新思路。同时在这一阶段对城乡规划的任务和目标也进行了明确和细化，由此推动了城乡规划的功能转变，逐渐向以社会为导向的规划进行转变。

第三阶段：以社会为导向的规划向以生态为导向的规划转变，这一阶段主要由于人们的生态环保意识逐渐增强，且国家层面提出了绿色可持续发展的战略，人们的经济和社会生活中一切事物的发展均以保护生态系统为首要原则。为积极响应国家的号召，有效保护生态环境，城乡规划工作也在逐步落实可持续发展理念，从原本以社会导向的规划向以生态为导向的规划进行转变，同时此次转变也是推动社会发展的必由之路[1]。

1.2 城乡规划的意义

当下我国经济快速发展，城市化建设进程不断加快，也突出了城乡规划工作的重要性。就功能作用来看，在城乡建设中，包括城市生产力、城市技术工具、公共政策等，城乡规划工作就发挥出了突出的作用。从整体的角度来看，城乡规划工作也主要是围绕这些内容开展。早期我国开展的城乡规划工作，与浓郁的民族特色之间有着密切关系，而从其结果来看，城乡规划的发展并未有效提升社会的整体生产力，也未能有效推动城市的进程。因此在新形势下的城市规划工作有必要引起重视，应充分结合实际发展的需求匹配相应的功能，由此提升城乡规划的效果，更好地推动社会和经济的发展。

2.1 城乡空间发展的现状

新形势城市化进程不断加快，要求在城乡规划过程中应注重协调性的原则。虽然目前城市建设发展较为迅速，但空间规划发展却处于低效的状态，存在诸多问题，如内部结构不合理、生产用地大过生活用地等。作为城乡规划的重要内容，空间规划尤其是关键，但就实际规划的情况来看，建筑用地不断扩大，甚至存在占用耕地、农民生存空间的现象，这一问题的存在，必定会进一步加剧城乡发展的矛盾。同时内部结构不合理，交通不顺畅、基础设施不完善等问题较突出，也会给生态环境带来不良的影响。此外，在当前城市空间发展中，土地过度利用、土地管理粗放等问题也较突出。这些问题的存在，均影响了我国城乡规划事业的发展[2]。

2.2 城乡空间发展的问题

整体来看，目前在城乡规划中，空间的规划发展有着诸多问题，不利于城乡规划事业的进一步发展。主要有以下4 个方面的问题。

2.2.1 用地结构不合理

随着我国城市的快速发展，使得城市内部用地结构不合理的问题更加突出。首先，城市的快速发展，加快了人口、资源向城市流动，大量人口、产业向城市聚集，也由此导致城市建设用地需求直线上升。目前就存在许多城市建设用地规模超出了规划的限值，使得用地增量空间非常有限，土地供需矛盾愈发突出，城市的进一步发展也受到了土地条件的限制。与此同时，目前各类建设用地结构的比例也不协调，表现为工业用地占比较大，基层设施和公共服务用地较低，商业用地、住宅用地规模不断扩大，农业用地不断缩减。此外，在实际城乡规划工作中，也存在土地资源利用不力或过度开发的问题，例如，许多农村土地开发不足，使得土地资源被浪费，不利于乡村建设发展；
城市用地存在建设用地过度开发的问题，导致土地资源承载力不足，同时对生态环境的破坏也更加突出。

2.2.2 资源供给紧张，生态环境受到影响

目前我国经济发展中仍然存在不平衡的突出特征，主要受到地理位置、气候条件等因素的影响，使得人口与资源分布不均匀，对于一些经济发展速度较快的城市来说，就面临着较大的人口压力，也因此导致了人均资源利用率较低，各种资源供给非常紧张。此外，经济的快速发展，也暴露出过去粗放管理模式的弊端，尤其体现在先污染后治理的理念上，从而影响了人们赖以生存的自然环境，有限的资源被破坏，这也严重影响了城乡规划的发展。

2.2.3 城乡之间矛盾愈发突出

随着社会经济的快速发展及城市化进程的加快，我国各个城市的发展水平逐渐提升。但也仍然面临着我国资源分布不均匀的困境，结果导致我国城乡发展之间存在较大的差距，同时也加大了城乡之间的竞争程度，不利于城乡的健康发展。影响城乡差异的因素有许多，包括自然条件、经济基础、区位因素、科技创新能力、文化体制等等。若长期存在这样的差异，将会阻断优势区域与劣势区域之间的发展联系。而目前一些地区为了保护本地区的资源不外流，会从政策方面进行区域性保护，也就是地方保护。实际上，地方保护主义盛行的区域，由于在技术、资金流入方面有严格的限制，使得该区域的发展速度变得缓慢，从长远的角度来看，也不利于城乡规划及其可持续发展。

2.2.4 空间规划的法规调控不足

在实际的城乡规划中，需要有相应的法律法规与政策支持，才能有效控制空间规划的质量，保证空间规划的规范性。但从实际情况来看，空间规划持续进行，但相应的法规调控并未发挥出实际性作用，使得空间发展问题突出。在没有相应法规的限制下，容易出现空间规划重复性、规划部门职责不清等问题。这样也会进一步加剧规划冲突和用地矛盾[3]。

3.1 科学规划和利用土地资源，提高土地资源利用率

城乡规划是对某一范围的部署和规划，在促进区域发展、区域范围划分及产业结构调整方面具有指导作用。这也要求在实际的城乡空间规划中，应立足于实际发展的情况进行。在功能区规划建设过程中，往往会受到环境承载力、发展密度、发展潜力等因素的影响，为此可通过创建评价指标体系的方式对功能区规划进行调整优化。同时，为确保土地资源得以有效利用，在实际规划过程中，应注重各个部门之间的协调沟通，明确合理的规划方案，以更好地为各区域的空间发展规划编制提供有效的参考。

此外，为进一步提高土地资源利用率，也应在土地利用的前提下，通过土地整理提高质量，并加快土地的流转，切实提升土地的产出效益。面对当前土地资源利用率较低的问题，需要进一步强化建设用地的管理，制定详细的规划控制管理体系，明确土地兼容性控制范围和控制方法。在实际城乡规划工作中，规划人员应始终坚持集约化、节约资源的理念和原则开展规划编制工作，确保各项资源得以合理分配和充分利用。还需借助各种媒体渠道进行土地集约化、节约化开发利用的宣传，发挥群众监督的作用，加大对浪费土地尤其是违法用地的惩处力度，从而保证土地资源合理、高效利用[4]。

3.2 优化城乡规划发展空间，保证空间资源合理利用

在城乡规划过程中，空间资源的利用非常重要，这同时也是推进城乡一体化的必经之路，因此需要高度重视城乡规划中发展空间的优化。首先，应立足于实地情况，综合考虑经济发展水平、民俗文化、生活习惯等要素进行发展空间的规划，坚持走可持续发展的道路。同时，也要具备前瞻性的发展眼光，应立足于长远发展的角度，合理预测未来城乡发展的趋势及可能发生的转变，在此基础上对城乡发展空间进行优化，从而保证城乡空间资源合理利用。例如，某地区在城乡规划发展中，实施“多规合一”的发展模式，在规划编制中，以空间可持续发展战略为指导，将国土、城乡、交通、林业、农政等进行统筹规划，打破了过去各部门条块分割的局部，有效解决了空间规划发展的对接问题。其次，为提升城乡空间规划合理性，也应积极引入先进的信息化手段，大数据的到来，给城乡规划带来积极影响。在以往城市规划中，比较常用AutoCAD 这一软件平台，虽然其具有强大的图形编辑功能，但是并不实现对图形点、线、面数据的定义，或者是分析与图形对应的数据。但大数据的到来，在城乡空间规划中可积极应用GIS技术，不仅能够表示属性数据，体现数据间的联系，也能提供强大的空间和数据分析功能。例如，在对不同时期城市人口密度分布变化分析时，便可借助GIS 技术的网络分析功能，对城市不同的公共设施服务半径进行分析，然后在此基础上对运输路线、运输时间等进行优化；
利用卫星遥感技术测量的数据对城市土地利用的适宜性进行评估，在此基础上确定可开发建设的地区；
利用GPS 数据分析城市交通量，以此对城市交通网络进行优化，可有效缓解城市拥堵的问题[5]。

3.3 有效协调区域性城乡发展步伐，推进城乡一体化建设

为进一步推进城乡一体化建设，在城乡规划发展过程中，也应注重区域性发展步伐的协调性。各级政府部门应积极发挥自身的主导性作用，完善相应的政策体系和方案，保障区域资源优势充分发挥，以更好地推动区域城乡协调发展。同时，也要充分结合用地标准和要求来优化城乡规划，并因地制宜，立足于区域实际情况合理进行规划建设，推动区域城乡之间协调及可持续发展。例如，浙江省在区域规划建设中，推行了特色小镇规划建设的方案，并配以宽进严定和动态淘汰的机制辅助建设发展。该特色小镇的建设发展，是以本地产业“特而强”及功能“聚而合”为出发点进行，并在形态上呈现出“小而美”的特征。从目前发展的情况来看，所形成的《特色小镇评定规范》评为了国内第一个特色小镇建设的地方标准。同时，为充分利用有限的空间资源，充分发挥年度考核的作用，结合实际发展情况对创建的各个小镇实施优胜劣汰机制。

3.4 建立主体功能区域，优化空间结构

当前在城乡规划空间规划发展中，受到资源分布不均匀的限制，对此需要加快主体功能区域的建立，明确对国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的功能区域，进而优化城乡空间结构。同时，还应在此基础上，提供组织层面的保障，成立省级空间规划工作部门，负责统筹推进空间规划工作，研究制定市县空间规划编制的方法。此外，为避免城乡规划建设活动对生态环境造成不良影响，需加快完善重点生态功能区产业准入负面清单机制，强化监督作用，降低对环境破坏和污染，同时，提高土地和空间资源的利用率，避免出现浪费的现象。

3.5 完善规划管理体系和政策，提供基础保障

一方面，针对城乡规划空间发展问题，国家相关部门应加大政策支持力度，通过实施针对性的倾斜政策和提供充足的资金，为城乡规划空间发展提供强有力的支撑。对于有条件的地区，促使其经济社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划实现“多规合一”。针对区域资源使用的问题，采取有效的控制措施，提高区域资源利用率。另一方面，地方政府部门应在积极落实国家政策的基础上，立足自身实际情况，制定完善的规划管理体系和政策，以完善的管理体系和政策，推动生态环境保护规划、土地利用总体规划等有效衔接，形成区域协调机制。同时，还需建立完善的监督和考核机制，加大规划工作的检查力度，可借助遥感技术等进行监测，并结合实地考核，实现对城乡规划实施情况的全过程监督[6]。

新形势下社会经济快速发展，使得城乡空间不断变化。从实际情况来看，土地资源利用率不高、用地结构不合理等问题在城乡规划建设发展中较为突出，限制了城乡规划事业的发展。因此，为实现更好的发展，还需立足于实际，审视当前存在的问题，不断创新和改进工作模式，从根本上提升城乡规划建设与空间利用发展的可合理性，进而促进城乡可持续发展。

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